【条文主旨】
本条是关于环境举报制度的规定。
【条文理解】
一、环境举报制度的法律含义及立法意义
举报是人民群众自发对违法乱纪行为向有权机关反映的制度，体现了依靠群众原则，是行政机关发现问题、纠正违法行为的重要途径。多数行政管理领域中都建立了相应的举报制度，引导和接受群众举报。在环境保护领域，相对于实践中数量庞大的污染环境与破坏生态行为，行政执法机关受其人员数量、技术水平的限制，不可能对每一个违法行为都主动出击予以制止或处罚，监管疏漏在所难免，而作为这些违法行为的受害者或亲历者，有权利也有动力向执法机关进行举报，以保护自身合法权益。从更广的范围来看，生态环境的保护与人民群众的切身利益息息相关，任何人都有权关心环境安全，法律也鼓励每个人亲身参与环境保护，但实践中囿于私力救济受到法律的严格限制，通过法定途径积极向相关部门举报成为公众与环境违法行为作斗争的重要形式，因此完善举报制度不仅是保障公众行使监督权的一种体现，也是鼓励公众参与环境保护的重要途径之一。本法作为环境保护领域的基础性法律，在第五章“信息公开和公众参与”中增加了举报制度，赋予公民举报权利，并明确了对举报人的保护，具有重要的现实意义。
与原《环境保护法》第六条第一款“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定相比，本法第五十七条具有以下特点：（1）体系定位上更加明晰，即将举报制度明确纳入公众参与一章中，而非放在总则的一般规定中，符合举报的功能和特点；（2）概念用语上更加准确，根据《
宪法》第四十一条的规定，检举和控告是针对国家机关和国家工作人员的违法失职行为，外延较窄，而且一般针对程度较重的违法行为，而本法规定的举报对象可包含一切环境违法行为；（3）法律规定更加具体，本法对举报的主体、对象及举报人的保护等均作了详细规定，在实践中更具有操作性。
二、环境举报的主体、对象及具体程序
1．关于环境举报的主体。在本法第五章关于公众参与制度的规定中，环境信息公开是公众全程参与环境保护的制度基础，环评中吸纳公众意见是公众事前参与的制度保障，举报和环境民事公益诉讼则是公众事后参与的制度保障，三者共同构成了公众参与的完整法律体系，是环境保护领域公众参与原则的具体体现。事后举报的本质是公众就环境保护中的现象和行为发表意见、表达诉求，属于公众参与的范畴，也是社会监督的重要形式。举报的体系定位及功能目的也决定了有权进行举报的主体并不局限于受到环境违法行为直接影响的单位和个人，即使与某一污染环境或破坏生态的行为完全无关的主体，如果获知相关信息，也有权向有关机关进行举报，这是由环境利益的公共性、整体性和普遍性的本质特征所决定的。从实践来看，扩大举报主体的范围，有利于环境保护主管部门或其他主管部门及时发现环境违法行为，并及时采取预防措施，防止损失的发生或扩大；也有利于对相关部门进行强有力的监督，督促其依法履行保护环境的职责。
2．关于环境举报的对象。举报可以针对单位和个人的环境违法行为，也可以针对有关机关的行政乱作为、不作为。具体而言，前者包括污染环境和破坏生态两类违法行为，既包括向环境排放超过环境自净能力的物质或能量，导致环境质量下降，影响人类正常生存和生活的行为，如违法排放废水、废渣、废气等，也包括不合理地开发利用自然资源，使得自然环境的恢复和增殖能力受到破坏的行为，如滥砍滥伐、过度开采等。本次环境保护法修改将破坏生态的行为纳入举报的范围，体现了立法的与时俱进。对于污染环境、破坏生态的行为，举报人可向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报，其中环境保护主管部门是指国家环保部及各地方的环保厅、环保局等，其他部门应是指对某具体环境违法行为享有执法权及处罚权的行政部门，如林业部门、国土部门、水利部门、渔业部门、海事部门等。后者则主要包括政府、环境保护主管部门和其他负有环境保护职责的部门在环境保护工作中的违法行政行为或者不作为，对这些不依法履行职责的行为，举报人可以依据法律、行政法规的规定向其上级机关或者监察机关举报。
3．关于环境举报的具体程序。本法作为环境保护领域的基本法，将社会公众的举报权作为法定权利规定下来。至于举报的具体程序，考虑到各个部门、各个地方在处理举报信息的流程方面可能存在差异，则由其他法律、行政法规、部门规章或地方性法规予以具体规定。早在1997年原国家环境保护总局就发布了《关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》，对环境保护制度的重点和工作推进作了要求和部署，并提出各地应因地制宜制定环境保护举报制度管理办法，内容应包括：环境保护举报的受理范围，举报事项的办理程序，鼓励环境保护举报的措施等；环境保护举报事项的办理程序应包括登记立案，协调分办、限时办理，及时反馈，定期公布受理情况和办理结果等；应通过报纸、广播、电视及其他有效形式，向社会公告受理环境保护举报的单位名称、通讯地址、邮政编码、电话号码及环境保护举报的其他有关规定。此后不少地方都相应出台了举报规定，建立了“12369”举报电话，为环境举报的实践奠定了良好基础。环境保护部于2014年8月14发布的《“同呼吸共奋斗”公民行为准则》，又特别将“举报污染行为”作为重要准则之一，并主动邀请公众拨打“12369”举报污染大气和破坏生态环境的行为。逐步简化举报手续，有效拓宽举报方式，强化举报受理、办理的公告程序，加强举报人权益保护，已成为各地环境举报程序的改革趋势。
三、接受举报的机关的义务及责任
1．关于接受举报的机关的保密义务。为保障社会公众举报权的行使，本法不仅对举报权的主体、范围等进行了明确规定，还对接受举报的机关的保密和保护义务进行了规定。具体而言，接受举报的机关在接到环境违法行为的举报后，除应按照法定程序受理、办理并及时将处理结果向举报人反馈外，整个过程中还有义务防止举报人的身份信息、联络信息等向外泄露，保护举报人的合法权益。建立举报人保护机制是完善举报制度的重要方面，只有举报人的相关信息不泄露，得到很好的保密，才能让举报人没有后顾之忧，防止被举报人对举报人打击报复。此外，本法第十一条还规定了对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，其中就应包括为举报、查处破坏生态或污染环境的违法行为及污染事故，贡献突出的单位和个人。《关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》中也提出，鼓励环境保护举报的措施应包括对有重大贡献的环境保护举报者予以表彰、奖励等。一些地方在有关环境保护举报的规定中规定了对举报者的奖励，这是对举报制度的细化和完善，有利于举报制度的运行和发挥实际作用。
2．关于接受举报的机关的法律责任。社会公众有对环境违法行为进行举报的权利，相应的接受举报的机关有及时受理并办理的义务，否则关于举报权的规定将成为一纸空文。尤其在实践中，公众举报已成为环境保护主管部门及早发现环境污染行为的主要途径，也是其启动调查和处罚程序的重要依据，若行政机关怠于履行职责，对公众的举报拖延不办，可能会造成不可逆转的生态环境损害的结果，因此应当对行政机关这种渎职行为规定严格的责任，保障举报权落到实处。根据本法第六十八条第四项规定，对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等四种违法情形，接到举报未及时查处的，应对行政机关的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。此外，在环境保护的特别法中，也根据污染行为的性质、可能造成的后果等对行政机关的渎职责任作出了规定，如《固体废物污染环境防治法》第六十七条第二项规定：“发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，由本级人民政府或者上级人民政府有关行政主管部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《
水污染防治法》第六十九条规定：“相关部门发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”
【审判实践中应当注意的问题】
一、本条不宜作为提起环境公益诉讼的法律依据
司法实践中，有一些法院在审理环境民事公益诉讼案件时，通过扩大解释原《环境保护法》第六条第一款关于“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，认定提起公益诉讼的环境保护主管部门、检察机关或者环保类社会组织具有诉讼主体资格。应当说，在2012年《
民事诉讼法》及本法修订之前，因尚未有法律对环境民事公益诉讼作出任何规定，法院不得不将上述条文作为受理和审理公益诉讼的法律依据，也产生了较好的社会效果。但在修订后的民事诉讼法及本法已对环境民事公益诉讼的起诉主体作出明确规定的情况下，应不宜再以本条第一款为依据认定一切“公民、法人和其他组织”均具有提起公益诉讼的主体资格。尤其是在本法已将原《环境保护法》第六条的部分内容移至本法第五章第五十七条作为公众举报权加以规定的情况下，根据文义解释，举报与提起诉讼显然是两个概念，且该条明确规定接受举报的机关为环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门，该部门应专指负有环境保护监督管理职责的行政机关，而不包括法院。根据体系解释，本法在接下来的第五十八条就规定了环境民事公益诉讼制度，显然立法者是将环境举报制度与环境民事公益诉讼制度区分规定的，两者不能混为一谈，而是从不同方面赋予社会公众在发现环境违法行为后通过多种途径参与环境保护的权利。基于同样的理由，本条第二款同样不能作为公民、法人和其他组织提起环境行政公益诉讼的法律依据。
二、对向人民法院举报环境违法行为的分类处理
实践中，由于法律知识欠缺或受其他许多客观因素的限制，环境污染或生态破坏行为的受害者或其他主体往往直接向人民法院举报该行为。对此人民法院应根据其举报事项的性质进行分类处理。因环境违法行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织举报违法行为，符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定的，人民法院可建议其提起诉讼，在诉讼程序中一并解决相关争议。非直接受害人进行举报的，人民法院可建议其向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报，或者向符合本法第五十八条规定的社会组织寻求法律援助，请求其提起环境公益诉讼以保护环境公共利益。公民、法人和其他组织发现行政机关不依法履行环境保护职责而向人民法院举报的，人民法院可建议其向其上级机关或者监察机关举报，符合
行政诉讼法受理条件的，也应告知其可以通过行政诉讼的途径解决。
