【本条主旨】
本条是关于征收国有土地上单位和个人房屋的规定。
【本条释义】
本条共一款，对国家征收国有土地上单位和个人房屋并依法给予拆迁补偿的问题作了规定。
一、规定征收国有土地上单位和个人房屋的必要性
本条是2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》增加的规定。
“征收”与“征用”，是两个不同的法律概念。但在很长的一段时期内，我国的法律一直使用“征用”的概念。如1958年1月6日第一届全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准、1958年1月6日国务院公布的《国家建设征用土地办法》、1982年5月4日全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议原则批准、1982年5月14日国务院公布的《国家建设征用土地条例》等，都使用“征用”这一概念。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的
宪法，其第十条第三款也规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的
土地管理法中，也使用“征用”的概念，如该法第二条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。
2004年宪法修改时，为了完善土地征用制度和对私有财产的保护，对“征收”与“征用”作了区分。时任全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国同志于2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中专门指出，“征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称‘征用’。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要的”。“在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度，有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系，许多国家的宪法都有类似的规定。”2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十条规定，“宪法第十条第三款‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用’。修改为：‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。’”第二十二条规定，“宪法第十三条‘国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权’。‘国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。’修改为：‘公民的合法的私有财产不受侵犯。’‘国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。’‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。’”
为了加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，1991年3月22日国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第78号），对在城市规划区内国有土地上因城市建设需要拆迁房屋及其附属物作了规定。此后，国务院对《城市房屋拆迁管理条例》进行了修订，并于2001年6月13日公布了新的《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）。2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了物权法，该法第四十二条第一款明确规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。按照这一规定，为了公共利益的需要，征收城镇国有土地上单位、个人的房屋应当由“法律”规定，即全国人大及其常委会制定的“法律”，才可以对征收国有土地上单位、个人的房屋作出规定。而国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，属于行政法规，在效力上低于法律，其与物权法不一致的规定，自物权法2007年10月1日起施行时，就须停止执行，将使城市房屋拆迁处于无法可依的状态。为了解决这一问题，经过认真研究，建议依据
立法法第九条的规定，在有关征收法律出台前，通过修改《中华人民共和国城市房地产管理法》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。为此，国务院向全国人大常委会提出了《中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案）》。
2007年8月24日，时任建设部部长汪光焘同志受国务院委托，在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上作了《关于〈中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案）〉的说明》，建议在城市房地产管理法第一章总则中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”2007年8月25日上午，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对城市房地产管理法修正案（草案）进行了分组审议，审议中常委会组成人员普遍认为，依照即将施行的物权法的规定，征收单位和个人的房屋等财产的权限和程序，应由法律规定。在有关法律出台前，通过修改城市房地产管理法，授权国务院就征收城市国有土地上单位和个人的房屋制定具体办法，有利于规范征收行为，保护被征收人的合法权益，保障城市建设依法有序进行；国务院提请审议的修正案草案是可行的，赞成提请常委会表决通过。全国人大法律委员会于8月26日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见，对修正案草案进行了审议，并向全国人大常委会提交了“关于《中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案）》审议结果的报告”。全国人大法律委员会认为，国务院提请审议的修正案草案是可行的，符合物权法和立法法的有关规定。同时，全国人大法律委员会根据修正案草案提出了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定（草案）》，建议常委会会议审议通过。此外，针对有的常委会委员还对城市房地产管理法提出了一些其他修改意见和建议，全国人大法律委员会经过研究后认为：考虑到这次修改，主要是为解决物权法施行后，城市建设中急需解决的房屋征收拆迁的法律依据问题；对有的常委会委员提出的其他修改意见，建议有关部门认真研究，抓紧对城市房地产管理法作进一步修改，按照立法程序适时提请全国人大常委会审议。
2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，对《中华人民共和国城市房地产管理法》作如下修改：“在第一章‘总则’中增加一条，作为第六条：‘为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。’”2011年1月21日，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）。
二、关于征收国有土地上单位和个人房屋应当遵循的原则
根据宪法、物权法以及本条的规定，对国有土地上单位和个人房屋实施征收，应当遵循以下三个原则：
第一，公共利益需要的原则。根据本条的规定，“为了公共利益的需要”，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。因此，公共利益需要，即必须出于公共利益的需要，方可对国有土地上单位和个人的房屋实施征收，这既是征收这一行为的前提条件，也是征收国有土地上单位和个人房屋必须遵循的一个原则。所谓公共利益，通常是指全体社会成员的共同利益或者社会的整体利益，如公共道路交通、社会公共卫生、防灾减灾、国防事业、科学及文化教育事业以及环境保护、社会福利、森林植被保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水排水用地区域的保护等，都属于社会公共利益的范畴。公共利益在本质上属于非人格化的利益，是一定社会条件下或者特定范围内不特定的多数主体相一致的利益，即不特定的多数人的利益。公共利益具有主体在数量上的不确定性、多数主体在实质上的共享性等特征，如何判断公共利益是司法和行政实践中的重要问题。在实践中判断是否属于公共利益，通常需要从以下两个方面进行分析：一是应当与商业利益相区别。所谓商业利益，是指个人或者企业获取利润的利益。商业利益直接服务于个人或者企业，其受益主体是明确的、特定的。在实施征收行为时，不能以商业利益代替公共利益，更不能以公共利益之名行商业利益之实。如实践中曾经出现过的个别地方，在城区中心地段搞拆迁，目的是为了招商引资，让某中外合资企业在该中心地段盖大型百货类商场等。二是应当与部门利益、单位利益和小集体利益相区别。部门利益、单位利益以及小集体利益，其受益主体是特定的少数人，如部门利益的受益人为该部门的相关人员，单位利益的受益人为该单位的相关人员等，与公共利益有着本质的区别。在实践中，有的部门、单位假借公共利益之名，通过征收国有土地上单位和个人的房屋，取得相应的国有土地使用权，再进行开发性经营，从而谋取本部门、本单位或者本集体的利益，这是违背公共利益需要原则的，也是法律所不允许的。
第二，依照法定权限和程序的原则。根据物权法第四十二条第一款的规定，为了公共利益的需要，“依照法律规定的权限和程序”，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。公共利益的实现，通常需要以减损私人利益作为成本，或者要以限制或者剥夺某些公民权利作为代价。征收是国家从被征收人手中直接取得财产所有权，导致财产所有权归属的改变。因此，为了防止征收行为的滥用，平衡公共利益需要与保护私有财产权之间的关系，征收必须严格依照法律规定的权限和程序进行，以切实保护私有财产权不受无端侵害。如土地管理法对征收集体土地的批准权限和程序，作了明确的规定。按照土地管理法的规定，征收下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的。征收前述三种情形以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照规定先行办理农用地转用审批，其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照规定另行办理征地审批。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施等。
第三，依法给予补偿的原则。为了公共利益的需要，可以实施征收，但也不能采取无偿剥夺的方式进行，而是必须依法给予补偿。宪法第十条第三款、第十三条第三款中明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地或者公民的私有财产实行征收，“并给予补偿”。物权法第四十二条中规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收单位、个人的房屋及其他不动产；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。因征收而产生的补偿，涉及四个方面的问题：一是补偿的性质。补偿不同于民事赔偿。补偿是对被征收人所遭受的财产损失的弥补；民事赔偿是因侵害他人民事权利而依法承担的民事责任。征收是依照法定权限和程序进行的合法行为，因而不存在民事责任问题。二是补偿的方式。征收的对象为土地及房屋等不动产，补偿的方式包括金钱补偿、相应的财产补偿以及其他形式的补偿。三是补偿的标准。从国外的规定来看，补偿的标准有“合理补偿”“适当补偿”“充分补偿”“有效补偿”“相应补偿”等。按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，给予“公平补偿”。四是补偿的时间。因征收而产生的补偿，应当及时进行，补偿延误将给被征收人造成损失。至于补偿的具体时间究竟是“事前补”“事中补”还是“事后补”，需要根据不同情况确定。按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，实施房屋征收应当“先补偿、后搬迁”。
三、关于征收国有土地上单位和个人房屋的具体要求
根据本条的规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位和个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。
1.关于征收的决定。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章“征收决定”的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照
城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。同时，对于确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于三十日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前述所列不得新建、扩建等事项书面通知有关部门暂停办理相关手续，暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限，暂停期限最长不得超过1年。
2.关于征收的补偿。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章“补偿”的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障，具体办法由省、自治区、直辖市制定。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照国务院住房城乡建设主管部门制定的房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。房屋征收部门与被征收人依照条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，补偿决定应当公平。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁；禁止建设单位参与搬迁活动。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。
