【条文主旨】
本条规定农村土地承包主管部门的职责。
【新旧条文对照】
本条本次修改将原第十一条改为第十二条，修改为：“国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”
【条文释义】
本条根据第十三届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》，对农村土地承包主管部门进行了相应调整。
根据《关于国务院机构改革方案的决定》，我国组建农业农村部，不再保留农业部。将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局。将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。
各级主管部门的职责分别是：
国务院农业农村、林业和草原主管部门，即农业农村部、国家林业和草原局根据规定的职责，分别负责全国的农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。主要是根据
法律法规和政策，组织和指导全国的农村土地承包经营工作，制定并监督执行有关农村土地承包经营政策和规章，指导各地的农村土地承包合同管理等。
县级以上各级地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门，即农业农村厅（局）、林业和草原厅（局）根据规定的职责，分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。主要是宣传贯彻有关农村土地承包的政策、法律法规，具体指导农村土地承包经营合同的订立，颁发土地承包经营权证和林权证，监督承包经营合同的履行，解决承包经营合同纠纷，培训承包合同的管理人员等。
乡（镇）人民政府根据规定的职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。具体组织农村土地承包经营合同的订立，监督承包经营合同的履行，解决承包经营合同纠纷，以及管理承包经营合同档案等。例如，《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定：乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权变更等手续，对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。
【典型案例】
案例1：肖建威等诉松原市宁江区新城乡人民政府不履行法定职责案
案情简介：肖建威等六人曾在多年前将户口迁至第三人松原市宁江区新城乡和平村，第二轮土地承包时没有分得承包地，肖建威等六人曾请求新城乡政府给予解决，乡政府于2006年3月23日作出《关于刘玉珍、肖建威向和平村所要承包地的调查情况》，2006年4月7日作出《关于刘玉珍、肖建威上访问题的答复》。该答复意见为：和平村五社第二轮土地承包分配方案符合《中华人民共和国
村民委员会组织法》之规定，新城乡政府决定维持该方案。肖建威等六人不服，请求判决松原市宁江区新城乡人民政府履行法定职责，对六原告分得二轮承包地的请求作出明确的处理决定。
吉林省高级人民法院认为，《土地承包
司法解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”本案肖建威等六人未实际取得土地承包经营权，其应向新城乡政府申请解决，新城乡政府对其要求发包耕地的请求已于2006年4月7日通过上访问题答复的方式进行了处理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，本案新城乡政府负责本行政区域内农村土地承包管理，新城乡政府2006年4月7日作出《关于刘玉珍、肖建威上访问题的答复》，该答复记载事实表明：新城乡政府已对上访人刘玉珍、肖建威反映的情况，进行了调查，记载有具体详细的调查情况，并提出答复意见：和平村五社第二轮土地承包分配方案符合《中华人民共和国村民委员会组织法》之规定。据此能够认定新城乡政府已经依法履行了农村土地承包管理职责，不存在未履行法定职责的情形。
《中华人民共和国土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”肖建威等六人请求新城乡政府对属村民自治范围内的事项的具体内容，即要求新城乡政府认定其是否应分得承包地进行处理，但依前述法律规定，新城乡政府没有对村民自治事项直接进行处理的法定职责，故不存在不履行法定职责的情形，驳回肖建威等六人的诉讼请求。
裁判要旨：土地承包经营方案属村民自治范围内的事项，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。新城乡政府没有对村民自治事项直接进行处理的法定职责。
案例索引：吉林省高级人民法院（2017）吉行申356号行政裁定书。
案例2：吉首市农业局与钟克珍不履行法定职责案
案情简介：钟克珍是吉首市乾州街道办事处狮子社区一组村民，1979年与保靖县比耳村田茂恒结婚，户口未迁移。1984年分田到户时没有取得土地承包经营权。2017年3月2日，原告向被告吉首市农业局提交了《关于请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权》的申请报告。钟克珍认为吉首市农业局没有履行法定职责解决原告请求的问题，故提起行政诉讼，请求判令吉首市农业局履行法定职责，解决原告因实际未取得农村土地承包经营权问题。诉讼过程中，吉首市农业局于2017年6月19日作出《关于钟克珍请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权报告的回复》，并于2017年6月27日向原告送达。
一审法院认为，吉首市农业局具有对本辖区内农村土地承包及承包合同管理的职责，钟克珍提出的申请属于吉首市农业局的职责范围。吉首市农业局主张其已经履行职责的主要证据是经过调查作出的《关于钟克珍请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权报告的回复》，而该回复在实质上并未解决原告请求保护的事项。法律及司法解释的要求是处理解决，而不是回复，吉首市农业局作出该回复不可视为已履行法定职责。故钟克珍诉请理由成立，应予支持。判决吉首市农业局在本判决生效之日起六十日内对钟克珍的申请作出处理。
二审法院认为，本案的争议焦点是吉首市农业局是否履行了法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》第一条第二款，对集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的，应先由行政部门进行解决。吉首市农业局对钟克珍提交的关于解决土地承包经营权的申请符合上述规定。但吉首市农业局2017年6月19日作出的《关于钟克珍请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权报告的回复》，没有对钟克珍的请求事项作出具体的结论，即对钟克珍是否满足取得土地承包经营权条件应予以明确，因此，吉首市农业局该答复实际上属于不予答复，其行为构成不履行法定职责。此外，鉴于吉首市农业局在二审期间对钟克珍的申请重新作出了《关于钟克珍请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权的处理意见》，该意见对钟克珍的申请作出了实质上的处理，客观上履行了其法定职责，故本案再行判决吉首市农业局履行职责已无意义。故依法应撤销原判。确认吉首市农业局2017年6月19日作出的《关于钟克珍请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权报告的回复》违法。
裁判要旨：对集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的，应先由行政部门进行解决。吉首市农业局作出的《关于钟克珍请求解决农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权报告的回复》，没有对钟克珍的请求事项作出具体的结论，即对钟克珍是否满足取得土地承包经营权条件应予以明确，因此，吉首市农业局该答复实际上属于不予答复，其行为构成不履行法定职责。
案例索引：湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行终79号行政判决书。
【法律适用】
本条在司法实践中的法律适用难点主要是如何确定主管部门是否履行了法定职责，尤其是在涉及村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案、宅基地使用方案等问题时，争议更大。
以上述两个案件为例，关于主管部门是否有权对农村承包地分配纠纷作出处理，“肖建威等诉松原市宁江区新城乡人民政府不履行法定职责案”[1]中，吉林省高院认为根据《农村土地承包法》第十二条、《村民委员会组织法》第二十四条第一款和第五条，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。承包地分配属于村民自治范畴，乡镇政府没有对直接进行处理的法定职责，也就不存在不履行法定职责的情形。与之相反，在“吉首市农业局与钟克珍不履行法定职责案”[2]中，法院则认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款，对于本行政区域内的农村土地承包纠纷，乡镇政府具有监督管理职责，应当进行处理。
集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而引发的争议，属于行政主管部门的职责范围，行政主管部门应当进行处理和解决。
第一，本法第十二条规定各级行政主管部门分别负责本行政区域内“农村土地承包经营及承包经营合同管理”，承包地的分配虽不属承包经营合同管理，但就文义解释，应属于“农村土地承包经营”的含义范围之内。
第二，承包地的分配直接关系集体经济组织成员的承包经营权能否实现和实际取得，直接关系农民个人的财产权益与集体所有权的实现。在我国农村社会保障制度尚不健全的情况下，能否实际取得承包地更是直接关系农民的生活保障问题。虽然2009年《农村土地承包法》第十二条、《村民委员会组织法》第二十四条规定承包地分配应由村民民主决定、集体经济组织发包，但并未否定和排斥行政主管机关的管理和监督职责。
第三，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”对集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的，应先由行政部门进行解决。该司法解释的理由是能否实际取得土地承包经营权往往涉及多方面的原因，尤其是可能涉及农村公共事务管理方面，应由行政主管部门进行处理，不宜作为民事案件受理。[3]人民法院不将此类案件作为民事案件受理，那么行政主管部门更应承担职责，解决好、维护好农民的切身合法权益。
