本条是关于向政府、非银行金融机构、其他单位和个人提供贷款的禁止、提供担保的禁止的规定。
一、不得向地方政府、各级政府部门提供贷款
中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。这可以从中国人民银行的性质、地位以及贷款对象等几方面来看。
（一）中国人民银行的性质和地位不允许中国人民银行向地方政府、各级政府部门提供贷款
本法规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。这是因为，中国人民银行的货币政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，是在符合国家宏观经济政策的总体要求下制定的。为保证货币政策的有效实施，制定和执行货币政策应独立于政府的其他部门，独立于地方政府，不受任何团体和个人的干预，因此，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。中国人民银行作为我国的中央银行，其货币政策基本目标是保持货币币值的稳定。其基本的职能是制定和实施货币政策并对金融业实施监督管理，而地方政府、各级政府部门作为国家行政机关，其活动是按照国家方针、政策，领导、组织、管理本地区、本部门的经济活动，而他本身并不是经济实体，不是银行的贷款对象，更不应成为中央银行融资的对象。
（二）中国人民银行再贷款的对象决定了中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款
中国人民银行从事的贷款业务是其实现货币政策目标最重要、最有效的间接调控手段。中国人民银行发放的贷款与商业银行的贷款有着本质的区别。这种区别表现在：（1）中国人民银行是银行的银行，充当社会信用的最终贷款者；商业银行是社会信用的中介，是中国人民银行向社会注入和收缩货币供应量的传导者。（2）中国人民银行贷款来源于基础货币；商业银行的信贷资金主要来源于企事业单位和个人的存款。（3）中国人民银行的贷款总量决定于货币政策目标和经济、金融情况变化的客观需要；商业银行在一定时期内能够发放的贷款总量，要受资金来源数量的制约，并按照长短期资金来源的构成，确定长短期贷款的比例。（4）中国人民银行的贷款在整个银行贷款中处于“总闸门”的地位，因为中国人民银行投放的基础货币是高能货币，它形成商业银行发放贷款的初始资金来源，一旦进入流通，就会按照固有的规律派生出更多的存款，并扩大商业银行和非银行金融机构的贷款规模，所以，调控中国人民银行贷款的投向、流量可以直接引导、调整整个银行贷款的规模和结构。因此，中国人民银行的贷款业务作为金融宏观调控的手段之一，是不得向地方政府、各级政府部门提供的。
二、不得向其他单位和个人提供贷款
中央银行不是商业银行，虽然法律规定，它可依法经营许多业务，但是它的服务对象主要是商业银行和非银行金融机构，它不但不向行政机关提供贷款，也不向其他单位和个人提供贷款。这些单位不管是什么性质的，即便是经营性质的，人民银行也不对其提供贷款。对个体工商户也是如此，他们如果出于正常经营的需要，可以按规定向当地的商业银行和非银行金融机构申请贷款，但是无权向中央银行及其分支机构申请贷款。
三、不得向非银行金融机构提供贷款（国务院批准的除外）
非银行金融机构是指不经营存款、贷款及结算等传统银行业务的金融机构。我国目前的非银行金融机构主要包括信托投资公司、租赁公司、财务公司、证券公司、典当行、城市信用合作社、农村信用合作社、融资中心等金融机构。在立法过程中，对于中国人民银行是否应向非银行金融机构提供贷款有很大分歧，有许多代表对此提出了不同意见。他们认为，非银行金融机构也是金融机构，在现实生活中，按照现行规定，非银行金融机构都是要按规定向中央银行交存存款准备金的。所谓存款准备金，就是为自己在经营中出现困难的一种提前准备，事先临时保存在中央银行，在经营过程中真正发生困难时，中央银行作为最后贷款人，把这部分钱再拿出来，用于紧急支付，解决金融机构的困难。既然要求非银行金融机构也像商业银行那样，交存存款准备金，而在其真正发生困难时，又不能从中央银行手中获得贷款的支持，这从道理上是讲不通的。而另一部分人的意见则认为：我国的金融体制正处在变革之中，近几年来，随着金融体制改革的不断深入，社会上出现了一大批非银行金融机构，这些机构的规模一般比商业银行都要小，但数量相当多，种类也很齐全，国外有的国内几乎都有了，而这些机构的风险也比较大。为了保证中央银行的有限资金发挥更大的作用，就不能对任何金融机构都加以有效的保护。人民银行的资金运用不能面向社会各种金融机构，这样容易分散中央银行的精力和财力，要全力确保大商业银行不发生倒闭，至于小的非银行金融机构，今后在经营中出现问题，就应当运用市场机制，该淘汰的要淘汰，该破产的就要破产，中央银行不能面面俱到，这样规定有利于中央银行保护重点，这种意见得到了大多数代表和高层领导的赞成。宋炎禄主编：《新编金融法教程》，西南财经大学出版社1997年版，第84页。从中国人民银行实现其宏观调控目标的需要看，由于我国企业的流动资金绝大部分要依靠商业银行的贷款，因而，中国人民银行通过对商业银行的贷款，控制了商业银行的贷款规模，也就达到了控制社会信用总量的宏观调控目标。
从中国人民银行贷款的性质上看，中国人民银行的贷款实质上是投放基础货币，会派生出更多的存款。如果中国人民银行对众多的非银行金融机构进行贷款，无疑会使社会信用总量扩张，导致通货膨胀。
从保证非银行金融机构资金安全的角度上看，一方面中国人民银行以核定非银行金融机构的业务范围为手段，限制了非银行金融机构的资金来源和动用，规定非银行金融机构必须根据其资金来源按比例进行资金运营，减少了非银行金融机构资金运用上的风险；另一方面当非银行金融机构资金周转困难，出现支付危机时，可以依据本法的规定，向中国人民银行办理再贴现。因而，非银行金融机构资金的安全系数是比较高的。
综上所述，中国人民银行不得向非银行金融机构提供贷款。但是，对于那些国家支持发展的非银行金融机构，由于业务量大，承担国家政策性业务，在资金周转发生困难时，经国务院批准，中国人民银行可以予以贷款支持。
四、不得向任何单位和个人提供担保
担保，是指当事人（债权人与债务人或与第三人）根据法律规定，或相互间的约定，以债务人或第三人特定财产或者以第三人的一般财产担保债务履行债权清偿的法律制度。
（一）国家机关作为保证人的禁止
国家机关是指履行管理社会的公共职能的国家公权力机关，包括国家行政机关、司法机关、立法机关以及其他代表国家行使权力的机关。国家机关的主要职责是依法行使其职权，进行日常的公务活动，而且，国家机关的财产和经费都是国家财政划拨的，这些财产和经费主要是用来维持国家机关的公务活动和日常的开支，保障国家机关履行其职责。因此，国家机关不能直接参与经济活动，为他人的债务提供保证。如果允许国家机关可以为他人债务作保证人，债务人不履行债务时，国家机关就要承担保证责任，用国家机关行政经费来清偿债务人的债务，势必影响国家机关正常公务的进行，国家机关的行政经费不能用于替他人还债，从这点讲，国家机关实质上是没有清偿债务的能力。因此，国家机关没有保证人的资格，不得为他人的债务提供保证。
近些年来，由于法律中没有明确国家机关能否作保证人，致使有些单位和个人片面地认为国家机关作保证人比较保险，纷纷找政府机关作保证人。由于国家机关有限的经费已用于日常开支，根本没有清偿债权人债务的能力，所以，国家机关作保证人后引起了许多纠纷。为了改变国家机关作保证人造成的混乱状况，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第106条规定：“国家机关不能担任保证人”。1988年最高人民法院在《关于国家机关能否作经济合同的保证人及担保条款无效时经济合同是否有效问题的批复》中重申：“经济合同的保证人应当是具有代为履行或者代偿能力的公民、企业法人以及其他经济组织，国家机关不应作为经济合同的保证人。经济合同中以国家机关作为保证人的，其保证条款应确认为无效。”1993年《国务院办公厅关于严禁行政机关为经济活动提供担保的通知》，也明确规定国家机关不得作保证人。本条再次重申了国家机关不得作保证人的原则，使这个问题在法律上有了明确的规定。
（二）国家机关作为保证人的特殊情况
国家机关不得作保证人是一项基本原则，主要是针对国家机关不得为一般性的商业交往提供保证。但是由于我国在接受外国政府和国际经济组织贷款进行转贷时，有些特殊情况确需国家机关作为保证人提供保证。在接受外国政府和国际经济组织贷款后，一般都将这些贷款按项目转贷给地方政府或者有关特定部门，要求他们按照特定的项目要求使用。由于这些贷款主要是用于交通、能源、邮电通讯、环境保护、城市基础建设、扶贫开发等项目，这些项目所接受的贷款具有以下几个特点：一是数额巨大，二是这些项目一般都没有盈利或盈利很少或者短期内是无法见到经济效益的。对于这样的贷款，一般个人和单位组织不愿意也没有能力提供保证。所以，在使用外国政府和国际经济组织贷款转贷和还款问题上，目前已形成了独特的还款及担保方式：中央政府将筹借到的外国政府或者国际经济组织贷款转贷给项目使用，同时要求地方政府委托其计划财政管理部门向中央政府提供还款担保，保证向中央政府偿还所用的贷款，中央政府和地方政府通过这种担保，共同维护国家偿还外债的信誉。因此，对使用外国政府或外国经济组织贷款进行转贷的情况，作了特殊规定，即国家机关经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的情况可以作为例外，可以作为保证人。
国家机关作保证人应当同时符合以下两个条件：
1．接受的贷款应当是外国政府或者国际经济组织提供
只有接受外国政府或者世界银行、亚洲银行、国际货币基金组织等国际组织贷款，在转贷过程中需要国家机关担保的，国家机关才能作保证人。1989年国务院《关于加强借用国际商业贷款管理的通知》规定，政府部门和事业单位不得对外提供外汇担保，因此，对于商业银行对地方政府的贷款，包括外国银行的商业性贷款，国家机关不得作保证人。
2．需经国务院批准
经国务院批准，主要是为了严格控制国家机关作保证人的情况，防止地方政府或者有关部门擅自作保证。审批权由国务院掌握，既能解决特定项目需要国家机关作保证人的情况，也能对此情况加以严格控制。
（三）国家机关作为保证人对民事责任的承担
国家机关违法担保导致保证合同无效时，国家机关要不要承担责任，承担何种责任，如何承担等问题，本法和最高人民法院的
司法解释都无明文规定。在理论和司法实践中存在争议：一种意见认为，主合同当事人明知法律规定国家机关不能作保证人，仍要求国家机关提供担保，对由此造成的损失应由主合同当事人承担过错责任，国家机关明知自己不得提供担保仍为之，也有过错，可追究法定代表人或直接责任人员的行政责任直至刑事责任，但国家机关不承担民事责任；第二种意见认为，国家机关明知法律规定不得作保证人仍提供担保，过错在于保证人，国家机关对无效保证，应承担连带清偿责任；第三种意见认为，国家机关为他人提供担保，保证人与主合同债权人存在缔约时的混合过错，主合同债权人有未审查主体资格的过错，而保证人有故意违法的过错，但是主要过错方，对保证合同无效导致的损害，国家机关与主合同债权人应承担各自相应的民事责任。我们认为第三种意见是可取的。最高人民法院关于适用担保法若干问题的解释规定，国家机关违反法律提供担保的，担保合同无效，因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第5条第2款的规定处理（即根据其过错各自承担相应的民事责任）。
那么，国家机关用什么财产来承担民事责任呢？对此，国务院的规章和最高人民法院的司法解释有不同规定，1990年国务院《关于清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》（国发〔1990〕68号）规定，党政机关及其所属编制序列的事业单位对所属被撤销公司的债务按本通知要求必须承担责任的，只能用预算外资金承担。1991年最高法院《关于在经济审判中适用国务院国发〔1990〕68号文件有关问题的通知》规定，国家机关承担责任应以行政经费节余和预算外资金承担责任。1993年国务院办公厅《关于严禁行政机关为经济活动提供担保的通知》又规定，行政机关不具备代偿债务的能力，如承担连带责任只能扣划机关的工资和业务经费。如此规定不一，给司法实践造成了操作上的困难。国家机关承担无效保证的过错民事责任，用预算内资金还是预算外资金承担，须以立法或司法解释作出统一规定。
本条明令禁止中国人民银行向任何单位和个人提供担保的意义在于，如果允许中国人民银行对外提供商业行为的担保，势必会扩大中央银行的对外债务。因为无论任何担保都会有一定的风险，一旦这种风险出现时，它是没有特定的资金来弥补这部分亏损的。中央银行掌握的这部分资金都是有特定用途的。在没有正当的资金来源的情况下，它只有靠多发行一部分货币来弥补为部分亏损，那么，靠多发行货币来弥补这种亏损是要负出昂贵代价的。所以，法律明确禁止这种行为是非常正确的。
