本条是关于禁止法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章以外的规范性文件设定行政许可的规定。
这些年来,行政许可太多、太滥的一个重要原因,就是行政许可的设定权太乱。不仅法律、行政法规、地方性法规、规章设定行政许可,大量的规章以下的规范性文件也在设定行政许可,不仅有立法权的机关设定行政许可,没有立法权的机关和机关的内部机构也在设定行政许可。据2002年上海市人民政府统计,上海行政审批事项共有2027项,涉及53个部门。其中,依据中央规定设立的有1168项,约占58%。依据地方规定设立的有859项,约占42%。在依据中央规定设立的1168项中,依据法律设立的有152项,占13%;依据行政法规设立的有247项,占21%;依据国务院文件设立的有58项,占11%;依据部门规章设立的有336项,依据部门文件设立的有374项,二者相加占61%。据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室初步统计,2002年国务院各部门共清理出审批项目4159项。其中,依据法律和行政法规设定的有1675项,占40.3%;依据党中央和国务院文件设定的有773项,占18.6%;依据部门规章设定的有874项,占21%;依据部门文件设定的有771项,占18.5%;依据部门内设司、局文件和领导同志讲话、批示等设定的有66项,占1.6%。从上述统计可以看出,行政许可由法律、法规设定的只是一部分。大量的行政许可是规章和规章以外的规范性文件设定的。没有立法权的机关或者行政机关的内设部门通过发文件设定行政许可,不符合法治原则,同时也是导致乱设行政许可的主要根源,对这些规范性文件进行清理,取消其设定的行政许可,是目前行政许可制度改革的主要目标。2002年11月,国务院公布了第一批取消的许可项目,依据行政法规设定的有81项,依据国务院文件设定的有88项,依据部门规章设定的有279项,依据部门文件设定的有303项,其他部门内设机构设定的有38项。2003年2月27日,国务院公布了第二批取消的许可项目,共计406项,多数是规章或规章以下的文件设定的。行政许可法第十四条、第十五条从正面规定了可以设定行政许可的法的形式,将其限定在法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章,本条从另一方面规定除上述几种法的形式以外,其他规范性文件都不能设定行政许可。
一、有设定权的机关设定行政许可,必须用本法规定的形式
全国人大及其常委会设定行政许可,应当用制定法律的形式;国务院设定行政许可,要通过制定行政法规、发布决定的形式;地方人大设定行政许可,要通过制定地方性法规的形式;省级人民政府设定行政许可,要通过规章的形式。有设定权的机关也不能以其他规范性文件的方式设定行政许可。如国务院不通过转发部门文件的形式设定行政许可,也不能以办公厅文件的形式设定行政许可;地方人大不能通过决定的方式设定行政许可;省级人民政府也不能通过发布文件的形式设定行政许可。
二、没有行政许可设定权的其他机关不得以任何形式设定行政许可
除本法规定有行政许可设定权的机关外,其他一切机关、组织都不能设定行政许可。如军事机关、审判机关、检察机关不能设定行政许可;社会团体、行业组织也不能设定行政许可;党的组织也不能通过党的文件设定行政许可;省级人民政府以下的行政机关或者其内部机构也不能通过发文件的方式设定行政许可。