本法所称的农产品质量安全风险评估,是指通过科学技术手段,发现和验证可能影响农产品质量安全的危害因子,并对其危害程度进行评价的过程。与食品安全风险评估不同之处在于,农产品质量安全风险评估关注的对象是农产品的质量安全,侧重于农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的各个环节。
一、国家建立农产品质量安全风险评估制度
建立农产品质量安全风险评估制度,对可能影响农产品质量安全的危害因子进行分析和评价,有利于及时发现农产品质量安全领域的潜在风险隐患,为政府部门更有针对性地加强监管提供更科学、更有力的支撑,提出的风险防控措施建议能更好促进产业健康发展,同时正确引导公众消费。由于风险评估工作代表国家的整体利益,应当由国家层面建立制度。本条在2006年制定的农产品质量安全法基础上作了完善,从法律层面夯实了农业农村主管部门实施农产品质量安全风险评估工作的依据。
从国际看,明确风险评估法律地位是国际上的通行做法。欧盟明确了构建欧盟风险分析框架;日本也明确强调食品质量安全管理必须基于风险评估等。很多国外农业部门已启动农产品质量安全风险评估工作,如美国农业部成立食品安全风险评估委员会,加强各机构之间风险评估计划和行动的合作与交流,为管理和决策提供统一的科学依据;加拿大农业和农业食品部所属的食品检验署负责风险评估。
从国内看,我国在2006年制定的农产品质量安全法中对开展农产品质量安全风险评估作了规定,分批建立了108家部级风险评估实验室和149家试验站。自2011年起,原农业部就正式启动了国家农产品质量安全风险评估项目,在财政经费的支持下,重点围绕粮油作物产品、蔬菜、果品、茶叶、畜禽产品、水产品、产地环境、收贮运环节等十多个领域开展摸底排查和关键控制点评估,科学解答了“风险有没有”“风险在哪里”“风险有多大”“风险如何管控”等问题。
在风险评估工作开展过程中,发现我国农产品质量安全领域的风险隐患主要有以下几类:一是农业种植养殖过程中存在的风险,包括因投入品不合理使用造成的常规农兽药残留超标、禁用药物检出和非法添加等。二是产地环境污染造成的农产品质量安全问题,包括产地环境本底性污染造成的汞、砷、铅、铬、镉等重金属超标,氟化物及持久性有机污染物残留风险等。三是农产品自身的生长或发育过程中产生的生物毒素污染,包括花生中的黄曲霉毒素、小麦玉米中的镰刀菌毒素等。四是农产品收贮运过程中存在的风险,包括贮存过程中“三剂”违规使用、包装材料中的有害化学物风险等。五是农业新的生产方式和新的科学技术带来的新风险,包括循环农业、集装箱养殖等生产方式带来的新风险,“减抗”带来的病原菌、寄生虫风险,设施农业连茬种植土壤消毒剂问题等。
围绕以上发现的问题隐患,各风险评估实验室进一步开展科学风险评估和分析评价,成功转化了一批标准,形成了一批农业生产规程和管控指南,产出了一批科普文章,取得了一批高质量成果,为农产品质量安全科学监管、生产指导、标准制定、进出口贸易、消费引导及应急处置等提供了有力支撑。但是,通过科学的手段彻底解决果蔬农药残留、畜禽兽药残留、粮油生物毒素污染、稻米重金属污染等质量安全问题,不是一蹴而就的,而是需要一个过程。
下一步风险评估工作重点加强以下两个方面:一是聚焦重点、分类施策,对超范围用药、跨领域交叉用药、生物源危害等开展安全性评估,对由环境污染、气候变化引发的粮食重金属和毒素污染等问题开展跟踪性评估,对农业新技术、新模式、新业态可能产生的农产品质量安全风险开展前瞻性评估。二是加强风险评估的科学性,科学评估风险因子的危害程度,并向消费膳食端延伸,提出更有针对性的风险防控技术措施。
二、设立农产品质量安全风险评估专家委员会
风险分析,是指对人类健康、动植物健康或环境可能产生不良效应的危害进行评价,并在此基础上采取规避或降低危害影响的措施。风险分析是由风险评估、风险管理和风险交流多个部分共同构成的一个过程。
风险评估,是指在特定条件下,对动植物和人类或环境暴露于某危害因素产生或将产生不良效应的可能性和严重性进行科学评价的过程。具体包括危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述四个步骤。
风险分析和风险评估是一项技术性和政策性很强的工作,应当设立国家农产品质量安全风险评估专家委员会,并由国务院农业农村主管部门组织风险评估技术机构开展农产品质量安全风险分析和风险评估。一方面,为保障农产品质量安全风险评估结果的科学性和客观性,国家农产品质量安全风险评估专家委员会应当由具有一定的专业水平和丰富的风险评估工作经验的专家构成。另一方面,由于农产品质量安全风险评估涉及“从农田到餐桌”整个过程,工作需要由多个专业、学科领域的专家共同协作去完成。因此,本条细化了农产品质量安全风险评估专家委员会的人员构成,需要由来自农业、食品、营养、生物、环境、医学、化工等方面的专家组成,充分体现了国家农产品质量安全风险评估专家委员会的专业性和广泛性。
2007年5月,原农业部依据农产品质量安全法成立了首届国家农产品质量安全风险评估专家委员会,在国内率先对农产品质量安全实施风险评估。随着我国农产品质量安全整体形势的变化,专家委员会人员构成也在不断调整、更新。近年来,风险评估专家委员会在我国农产品质量安全风险隐患摸底排查、专项评估、风险交流、科学研究、热点解读、生产指导、消费引导和科普宣传等方面做了大量卓有成效的工作。
三、明确了国务院卫生健康、市场监督管理等部门向农业农村主管部门提出农产品质量安全风险评估建议的职责
农产品生产经营涉及范围广、链条长,单靠一个部门不能够全面地完成科学监管和风险防控的重任。农产品质量安全虽由农业农村主管部门负责,但需要其他有关部门的积极配合与协助。由此,本条增加了相关部门提出风险评估建议的规定,明确要求国务院卫生健康、市场监督管理等部门在发现需要对农产品进行质量安全风险评估时,应当向国务院农业农村主管部门提出风险评估建议,这是一项硬性职责。
这些部门均承担着重要的农产品和食品安全监管职责,在监督管理过程中会获得农产品质量安全的风险信息和数据,当发现某些农产品质量安全问题需要开展风险评估时,应当及时、积极主动提出农产品质量安全风险评估建议,以便农业农村部门及时开展相应的农产品质量安全风险评估,发挥风险评估的科学监管支撑作用。