【条文主旨】
本条是关于环境保护目标责任制和考核评价制度的规定。
【条文理解】
随着我国节能减排工作的深入开展，在环境保护领域确立并逐步完善了目标责任制和考核评价制度。本法修订过程中，许多意见提出环境保护问题需要政府担负起责任，并与政绩考核挂钩，以克服片面注重国内生产总值的发展模式。本条规定确定了该项制度的法律地位，并对公开问题作了规定。
一、环境保护目标责任制
环境保护目标责任制，概括地说就是确定环境保护的一个目标、确定实现这一目标的措施，签订协议、做好考核、明确责任，保障措施得以落实、目标得以实现。这一制度明确了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护主要责任者和责任范围，运用了目标化、定量化、制度化的管理方法，从而使改善环境质量的任务能够得到层层分解落实，达到既定的环保目标。
在具体操作层面上，主要是上级人民政府或其委托的部门，根据本地区环境总体目标，结合实际情况制定若干具体目标和配套措施，分解到所辖地方人民政府、部门或者单位，并签订责任书。同时，将责任书公开，接受社会监督。近期，备受社会关注的“大气十条”落实方案就有目标责任制，国务院授权环境保护部与各省（区、市）人民政府签订了大气污染防治目标责任书。如在目标方面，河北省的目标是到2017年，空气质量明显好转，全省重污染天气较大幅度减少，优良天数逐年提高，细颗粒物浓度比2012年下降25％左右。海南省的目标是到2017年，空气质量持续改善，保持优良水平。主要任务方面，河北省的主要任务包括全面淘汰燃煤小锅炉、加快重点行业污染治理等12个方面，甚至有的目标非常具体，如：到2013年底，完成“高污染燃料禁燃区”划定工作，城市禁燃区面积不低于建成区面积的80％；到2015年底，中国石化石家庄炼化分公司、中国石化沧州分公司推行“泄漏检测与修复”技术，完成有机废气综合治理；2014年底前全面供应国四车用柴油，2015年底前，全面供应国五车用汽、柴油等。
二、考核评价制度
考核评价是政府行为的指挥棒，考核评价什么，政府的施政重点就是什么，考核评价什么多一些，政府对什么的重视就多一些。长期以来，干部考核比较重视经济发展，导致一些地方违背可持续发展的现象时有发生，有的对“短平快”的政绩项目兴趣浓厚，大举借债搞“政绩工程”，有的以牺牲环境为代价换取经济增长速度，有的存在“新官不理旧账”“一任一张新蓝图”的现象。随着我国发展理念的转变和环境形势的日趋严峻，这些现象不可为继。解决这些问题，必须切实改进政绩考核，从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，把不简单以国内生产总值论英雄的导向真正树立起来，引导领导干部树立正确的政绩观，把主要精力放到转方式、调结构、促改革、惠民生上来，把更多的精力放在搞好环境保护工作、成就绿水青山、造福子孙万代、保障民族永续发展的事业上来。
本条的考核评价与目标责任密切相关，考核的是目标的完成情况，并将其作为对人的考察的重要依据。考核的对象包括两个部分：（1）本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人，包括但不限于环境保护主管部门及其负责人；（2）下级人民政府及其负责人。在实践中，不同目标任务的考核方式不一定完全一样，因此，为了加强考核的针对性，考核部门一般会配套制定相应的考核办法。例如，为了实现“十二五”主要污染总量减排，2013年受国务院委托，环境保护部与31个省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团，以及中国石油天然气集团公司等8家中央企业签订了《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》。为保障减排顺利实施，国务院办公厅转发了《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》。根据办法规定，主要污染物总量减排考核内容主要包括三个方面：主要污染物总量减排目标完成情况、主要污染物总量减排统计监测考核体系的建设运行情况以及各项主要污染物总量减排措施的落实情况。对各地区落实年度主要污染物总量减排情况，由国务院环境保护主管部门所属区域环境保护督查机构进行核查督查，每半年一次。出现下列情况之一的，认定为未通过年度考核：（1）年度四项污染物总量减排目标有一项及以上未完成；（2）重点减排项目未按目标责任书落实；（3）监测体系建设运行情况未达到相关要求（污染源自动监控数据传输有效率75％，自行监测结果公布率80％和监督性监测结果公布率95％）。考核之后，还需与人的考核评价挂钩。还是以《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》为例，考核结果报经国务院审定后，交由干部主管部门，依照《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》等规定，作为对各地区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对考核结果为通过的，国务院环境保护主管部门会同有关部门优先加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度，并结合全国减排表彰活动进行表彰奖励。对考核结果为未通过的，实行“一票否决”制。国务院环境保护主管部门暂停该地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批，撤销国家授予该地区的环境保护或环境治理方面的荣誉称号，领导干部不得参加年度评奖、授予荣誉称号等。由监察机关会同环境保护主管部门依照减排绩效管理的有关规定，实行通报批评、约谈、诫勉谈话等。对未通过且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的，由监察机关依照有关规定追究该地区有关责任人员的责任。
可以看出，从确定目标措施到层层分解，从对目标完成情况的考核到对人的考核评价，环境保护工作得以一步步落实。需要强调的是，该项制度在当前仍具有比较强的政策性，与干部考核等人事制度密切相关，其实际运行效果有赖于各级党委和政府的决心、力度，有赖于目标、措施、考核评价指标的科学性。
【审判实践中应当注意的问题】
环境保护是一项复杂的系统工程，需要党委、政府、人大、政协、司法机关、企业、社会团体以及广大公众的共同参与，在这一治理格局中起主导作用的应是党委和政府。发达国家的环境治理经验表明，只有政府及其环境保护主管部门切实履行职责，在环境保护上发挥排头兵和主力军的作用，环境保护才能真正取得实效，而司法部门的作用主要是监督行政机关依法行政，起到维护环境正义最后一道防线的作用。因为相对于司法权的中立、被动以及事后救济等特点而言，行政执法权更为主动、更有效率、费用更低以及可以采取的措施更为丰富。因此，法院所承担的环保审判职能应是对环保行政执法权的重要补充和有效监督，而不能越俎代庖，将更适于由行政机关行使的环保执法职能通过诉讼的方式转移至法院。
当前，我国一些地方政府基于GDP挂帅的发展理念，以牺牲环境资源为代价换取一时的经济发展，对于污染环境、破坏生态行为有意放任，且对环境资源案件的受理、审理和执行等环节实施不当干预，这无疑是造成部分地方环境形势严峻，环境信访数量居高不下的一个重要原因。对此，各级人民政府应按照环境保护法的规定，严格执行环境保护目标责任制和考核评价制度，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，把更多的注意力和精力放在搞好环保事业上来，充分发挥政府在环境保护中的主力军和第一道防线的作用。从法院层面来说，为更有效地发挥参与环境治理以及推动行政机关依法行政的作用，也应积极落实中央司法改革方案确定的省级以下法院人财物实行统一管理以及建立与行政区划适当相分离的环境资源案件集中管辖制度等改革措施。同时，要兼顾好立足审判职能和发挥司法能动作用的关系。一方面，要立足审判职能，通过优质高效的案件审理执行活动，促进环境资源法律的实施，遏制环境形势的进一步恶化，并发挥司法裁判的教育和指引功能，在全社会培育和树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明新理念。另一方面，基于环境诉讼本身所具有的强公益特性，人民法院在不脱离审判职能、准确把握司法功能边界的前提下，也要重视发挥司法的能动作用，将审判职能适当向前、向后延伸。要充分利用司法建议这一手段，将环境审判执行过程中发现的环境保护主管部门、企业等环境主体在环境保护工作中存在的问题及时予以反馈，从而有效推进环境治理进程。
