【条文主旨】
本条是关于保护环境基本国策和环境保护与经济社会发展的关系的规定。
【条文理解】
《
宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”原《环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”该条中仅规定把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，显然不能适应当前环境保护形势的要求。本次修订对于该条做了重大修改：（1）顺应时代要求，删除了原有将环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划的规定，把保护环境明确规定为基本国策，从而将保护环境的要求作为国家经济建设、社会发展和人民生活的基本准则。（2）把有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进入与自然和谐作为国家采取的经济、技术政策和措施的基本要求，充分体现了保护环境这一基本国策对于国家的经济、技术政策和措施的指引作用。（3）改变了经济社会发展和环境保护的顺序，修改为经济社会发展与环境保护相协调，从而彻底改变了环境保护在其与经济社会发展关系中的次要地位，体现了生态文明建设的基础性作用。
一、保护环境是国家的基本国策
基本国策是对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的基本准则。除本法外，对基本国策作出规定的法律有4部。《
节约能源法》规定，节约资源是我国的基本国策；《
土地管理法》规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策；《
人口与计划生育法》规定，实行计划生育是国家的基本国策；《
妇女权益保障法》规定，实行男女平等是国家的基本国策。《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》（2009）、党的十八大报告、《国家环境保护“十二五”规划》明确提出了保护环境的基本国策。本法之所以规定保护环境是国家的基本国策，主要是基于以下考虑：
1．环境是人类赖以生存和发展的基本物质条件，环境问题是带有全局性的问题。大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等环境要素，缺少其中任何一个，人类都将难以生存，并对经济社会发展和人民生活产生直接或间接的影响。
2．保护环境具有长期性。一是保护环境必须立足未来。不能“吃祖宗饭，断子孙路”，要为子孙后代创造一个良好的生存和发展环境。二是改善环境，任重道远。美国、英国、日本等发达国家在上世纪都经历过污染严重的时期，也都花了几十年时间才使环境状况得到根本性改善。随着我国工业化进程的快速发展，我们也付出了沉重的环境代价，由此产生的环境问题呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点，解决环境问题并非一朝一夕之功。此外，改善环境还是一项系统工程，无论是转变经济发展方式、调整优化产业结构、改变公众的生活方式，还是防治污染和生态破坏，都是十分艰巨的任务。
3．环境保护是一项战略任务。党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。环境保护是生态文明建设的主阵地，加强环境保护是推进生态文明建设的根本途径。环境保护已经成为中国现代化建设中的一项战略任务，对中国未来的可持续发展具有决定性影响。
二、环境保护和经济发展的关系
关于环境保护和经济发展的关系，我国环境保护法立法经历了从环境保护为经济发展服务，到环境保护与经济建设和社会发展相协调，直至使经济社会发展与环境保护相协调的三个阶段：
第一阶段：环境保护为经济发展服务。1979年《环境保护法（试行）》在立法目的中将促进经济发展作为环境保护法的任务之一。这一时期，环境保护要为经济发展服务；在与经济发展产生冲突的时候，环境保护要为经济发展让路。
第二阶段：环境保护与经济建设和社会发展相协调。原环境保护法把二者的关系定位为协调关系，表述为“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。但环境保护与经济社会发展相比，仍被解读为处于从属地位。《日本公害对策基本法》在1970年修正以前，也有环境保护与经济发展协调的条款。该法在修改过程中，有意见提出，环境保护应该树立更先进的理念，最终立法者采纳了这一意见，删去了这一条款。
第三阶段：经济社会发展与环境保护相协调。本次修订将“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”。虽仍将二者的关系定位为协调关系，但对二者的位置作出了重大调整。这一修改，彻底改变了环境保护在二者关系中的次要地位，这与党的十八大将生态文明建设“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，在五位一体总布局中发挥基础性作用的精神相一致。
环境保护就是解决环境问题。环境问题产生于人类经济活动索取资源的速度超过了资源本身及其替代品的再生速度，以及向环境排放废弃物的数量超过了环境的自净能力。经过若干年的高速发展，我国经济发展已经取得了显著成效。但我国正处于工业化和城镇化快速发展的时期，环境问题在我国现阶段集中显现，并且环境压力还在持续增大。环境问题是涉及经济、政治、社会、文化等多层次多维度的问题复杂体，但究其本质，是发展问题。我国目前正处于社会主义初级阶段，是最大的发展中国家，以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。但发展的基本内涵必须是科学发展，是注重长远利益，不断改善环境的发展，是可持续的发展。在科学发展理念的基础上，要正确处理环境保护与经济发展的关系：
1．既要绿水青山，也要金山银山。要以环境保护优化经济增长，推动经济全面协调可持续发展。全面协调可持续是科学发展观的基本要求。要加快形成新的经济发展方式，把推动经济发展的立足点转到提高质量和效益上来，更多依靠节约资源和循环经济推动，从而促进经济社会发展与环境保护相协调。统筹兼顾是科学发展观的根本方法，要统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当代人的利益和后代人的利益。经济发展不能超越环境资源承载能力，当代人经济发展不能以牺牲下一代人的利益为代价。在发展中保护、在保护中发展是对经济发展与环境保护的关系的深刻揭示。加强环境保护不是放弃对经济发展的追求，而是要在更高层次上实现经济发展与环境保护的和谐，可以说保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。二者的关系具体体现在：（1）要使环境保护是套在经济社会发展上的“紧箍咒”，要发挥减排对经济发展的约束性作用，使“脱缰野马”变成可持续发展的“千里马”。党的十八大报告在全面建成小康社会目标的基础上也提出了努力实现新的要求：单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。（2）加快经济发展方式的绿色转型，将为建设生态文明提供源源不断的强大动力。循环经济是促进减量化、再利用、资源化的重要抓手，环境影响评价是推动产业结构调整的“调节器”，环境标准是引领企业技术进步的“催化剂”，环保产业是国民经济新的增长点。
2．在特殊保护地区，宁要绿水青山，不要金山银山。在生态文明建设过程中，我们决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。在国家规定的需要特殊保护的区域，应当禁止工业化、城镇化开发，依法限制其他人为活动，实行最严格的保护措施，不能越雷池一步。本法规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。十八届三中全会决定中也明确提出，建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。
【审判实践中应当注意的问题】
环境资源审判工作要贯彻保护环境基本国策的要求，正确处理经济社会发展和保护环境的关系。
一、正确认识经济社会发展和保护环境的关系
对于二者的关系，我们经历了一个从重经济增长、轻环境保护向经济增长和环境保护并重，到环境保护优先的认识转变过程。习近平总书记系列重要讲话曾形象地将经济发展和环境保护的关系比喻成金山银山与绿水青山的关系，并提出了“既要绿水青山，也要金山银山”、“绿水青山就是金山银山”和“宁要绿水青山，不要金山银山”等三个重要论断，生动地揭示了两者之间的关系。首先，光讲金山银山而不顾绿水青山，甚至牺牲绿水青山换取金山银山，无异于饮鸩止渴、竭泽而渔；同时，光讲绿水青山而不顾金山银山，老百姓长期处于贫穷状态，最终也保不住绿水青山。其次，生态环境已成为一个国家和地区综合竞争力的重要标志，绿水青山会源源不断带来金山银山；同时，环保产业本身就属于新兴产业、蓝海市场，根据相关统计数据，目前我国环保产业年营业收入在3万亿元左右，正逐渐成为支撑国民经济的支柱性行业。再次，当绿水青山与金山银山二者发生冲突时，要优先保护绿水青山，决不能以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。
二、采取有效措施畅通立案渠道
中国环境统计年报显示，2005～2012年，我国环境信访量年均77万件，但进入司法程序的不足1％，绝大多数环境纠纷通过行政渠道处理。出现这种环境纠纷高位运行、环境诉讼低位徘徊的现象，既有当事人不愿意通过诉讼程序解决纠纷的因素，也有诉讼渠道不畅的法律和制度障碍问题，还有一些法院基于服务地方经济发展大局的考虑，对于环境纠纷案件的受理持谨慎态度的问题。在整体利益与局部利益、长远利益和短期利益、合法利益与非法利益对立的情况下，人民法院应该按照法律的规定和精神，服从和服务党和国家工作的大局利益和整体利益。相对于地方一时的经济增长而言，保护环境就是维护整体利益、长远利益和合法利益，是人民法院需要全力保障的大局。因此，要采取多种措施畅通环境案件受理渠道，合理设定环境民事公益诉讼的主体资格，并加大对环境问题受害人的指引和保护力度，落实司法便民和司法救助措施，切实保障其诉讼权利。对于符合起诉条件的环境纠纷案件，人民法院应及时受理，不能故意拖延或者出具不予受理裁定书。
三、在案件审理和执行环节分类施策
目前，国家和省级层面已对国土空间实施主体功能区规划制度，即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将全部国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定各自的主体功能定位和开发方向。在环境案件的审理和执行过程中，要充分考虑上述功能区的不同功能定位，确定不同的处理思路。对于限制开发和禁止开发区域发生的环境纠纷，要突出优先保护绿水青山，加大对污染环境和破坏生态行为的惩处力度。对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境纠纷，要在加强对受害人保护的同时，兼顾合理利用环境容量发展经济的需要，积极创新审判和执行措施，努力找到经济发展与环境保护的平衡点，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的多赢。
