【条文主旨】
本条是关于重点污染物排放总量控制制度和“区域限批”制度的规定。
【条文理解】
本条是新增的条款。
一、关于重点污染物排放总量控制制度
重点污染物排放总量控制制度，是指通过向一定地区和排污单位分配特定污染物排放量指标，将一定地区和排污单位产生的特定污染物数量控制在规定限度内的污染控制方式及其管理规范的总称。实践证明，仅仅依靠污染物排放标准来控制污染物排放浓度的管理模式，无法遏制遏制污染物排放总量的增长，满足不了改善环境质量的现实需要。因此，国家在“十五”提出了控制污染物排放总量的管理模式。1996年5月修订的《
水污染防治法》《淮河流域水污染防治暂行条例》根据当时情况，对达不到国家规定的水环境质量标准的水体或者特定流域污染物总量控制作出了相应规定。2000年修订的《
大气污染防治法》也明确了大气污染物排放总量控制制度，当时考虑到在推行这项制度的过程中，涉及面广，操作比较复杂，需要公开、公平、公正地核定主要大气污染物排放总量，因此，在大气污染防治法中首先规定，国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量；地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。同时规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区；二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。并且进一步明确，主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确提出要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。2008年修订的《水污染防治法》把重点水污染物排放总量控制的适用范围扩大到了全国，并相应规定了排放总量控制指标分解落实、超过排放总量控制指标地区的“区域限批”以及对未完成排放总量控制指标的地区予以公布等管理措施。本条第一款首先原则规定了国家对重点污染物排放实施总量控制制度。目前，主要是对水污染物和大气污染物实施了重点污染物总量控制制度。具体哪些水污染物和大气污染物属于重点污染物，则需要由国务院根据污染防治工作的实际需要加以规定。例如，“十一五”期间，水污染物中将化学需氧量确定为重点水污染物，大气污染物中将二氧化硫确定为重点大气污染物；“十二五”期间，水污染物中将化学需氧量和氨氮确定为重点水污染物，大气污染物中将二氧化硫和氮氧化物确定为重点大气污染物。
二、关于排放总量控制指标的分解问题
实施好重点污染物排放总量控制制度的关键，是确保国家规定的总量控制指标能够逐级分解得到落实。本条明确了重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府负责分解落实。还明确规定，企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。在实践中，地方人民政府分解落实重点污染物排放总量的两个步骤：省、自治区、直辖市人民政府把国务院规定的本行政区域的重点污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府；市、县人民政府再将本行政区域的重点污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。按照目前的实际作法，重点污染物的排放总量控制指标通常是分配到一定地区和行业污染物排放量比较大的排污单位，由其承担在总量上削减和控制重点污染物的任务。2007年11月国务院批转的《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排统计办法》，对化学需氧量这一重点水污染物总量控制指标的分解、监测和考核以及统计办法，分别作出了具体规定。其中污染物总量减排考核内容主要包括三个方面：污染物总量减排目标完成情况和环境质量变化情况；污染物总量减排指标体系、监测体系和考核体系的建设和运行情况；污染物总量减排措施的落实情况等。
三、关于“区域限批”的问题
“区域限批”，是指一个地区若超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标，省级以上环保部门则有权暂停这一地区所有新增重点污染物排放总量的建设项目的审批，直至该地区完成整改。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律形式规定了区域限批，该法第十八条第四款规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”国务院2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》第二十八条明确规定：“对没有完成年度目标任务的，环保部门要对有关地区实施建设项目环评限批。”2007年1月，原国家环境保护总局首次采取“区域限批”措施，对环境问题突出的河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市等4个行政区域，大唐国际、华能、华电、国电等4个电力集团实施限批，督促这些区域和行业较快地进行了整改。在修改《环境保护法》的过程中，许多专家和学者呼吁不仅要对超过国家重点污染物排放总量控制指标的地区实施“区域限批”，还要对未完成国家确定的环境质量目标任务的地区实施“区域限批”。理由在于：（1）环境管理应从总量管理向质量管理过度，环境保护工作归根到底还是要改善环境质量，让老百姓呼吸上新鲜的空气，喝上干净的水；（2）本法已经明确地方政府对本辖区环境质量负责，还应当有对地方政府的制约机制，对环境质量未达标地区实施区域限批是落实环境质量分阶段、有目标，逐步改善的倒逼机制；（3）国家已颁布实施一系列环境质量标准，每个地方按照规划也有具体的工作目标，因而对环境质量是可监测、可核实、可评估的；（4）通过严格的技术监测，科学评估地方的环境质量变化，有利于防止地方搞“数字减排”和形式主义；（5）有利于中国环境管理战略转型，即由被动的污染控制型，向主动的环境质量改善型转变，从而推进绿色发展。
“区域限批”的事因分两种，一种是对超过国家重点污染物排放总量控制指标的地区实施“区域限批”，另一种是对未完成国家确定的环境质量目标任务的地区实施“区域限批”。只要该地区超过国家重点污染物排放总量控制指标，或者未完成国家确定的环境质量目标任务，该地区内所有新增重点污染物排放总量的建设项目，均应当暂停其环境影响评价文件的审批。本条对区域限批的事项，也作出了明确的界定，即对新增重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件暂停审批。环境影响评价制度是区域限批制度的平台和基础，环评是手段，限批是结果，目的是为了促进整改，以达到国家重点污染物排放总量控制指标要求，或者完成国家确定的环境质量目标任务。只有通过严格控制建设项目新增重点污染物排放总量，才能达到有效削减和控制该区域重点污染物排放总量，完成国家确定的环境质量目标任务的目的。
具体哪一级人民政府的环境保护主管部门，具有相关建设项目环境影响评价文件的暂停审批权限，可以依照现行环境影响评价文件审批权限来确定。依照《
环境影响评价法》第二十三条的规定，国务院环境保护主管部门负责三类建设项目：核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目，跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目，由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。上述三类以外建设项目的环境影响评价文件的审批权限，则由省、自治区、直辖市人民政府具体作出规定。2002年11月，原国家环境保护总局公布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》。按财政性投资项目和非财政性投资项目两类，对分级审批作了具体规定，并以附表公布了国家环境保护总局的审批目录。2013年11月15日，环境保护部发布《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》，将分布式燃气发电项目、燃煤背压热电站项目、抽水蓄能电站项目、总装机容量5万千瓦及以上风电站项目、国家规划矿区内新增年生产能力120万吨以下的煤炭开发项目、非跨境跨省（区、市）天然气输气管网项目以及国家原油存储设施项目和进口液化天然气接收、储运设施项目等25种项目的环境影响评价文件审批权限下放至省级环境保护主管部门。
【审判实践中应当注意的问题】
环境在一定范围内容纳污染物的总量是有限的，只有将污染物排放总量与区域排放相结合，科学制定总量及区域排放的数量、种类，才能保护环境安全，维护生态平衡。2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确：要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。强化限期治理制度，对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理，治理期间应予限产、限排，并不得建设增加污染物排放总量的项目；逾期未完成治理任务的，责令其停产整治。《水污染防治法》以立法的方式确定了这一制度，该法第十八条规定，国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。
当前，我国仍面临极大的环境压力，空气雾霾、水流污染、土地沙化的形势依然十分严峻。有关报道指出，中国最大的500个城市中，只有不到1％达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准，世界上污染最严重的10个城市之中，有7个在中国。对此，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第二十四章要求：实施主要污染物排放总量控制。实行严格的饮用水水源地保护制度，提高集中式饮用水水源地水质达标率。加强造纸、印染、化工、制革、规模化畜禽养殖等行业污染治理，继续推进重点流域和区域水污染防治，加强重点湖库及河流环境保护和生态治理，加大重点跨界河流环境管理和污染防治力度，加强地下水污染防治。推进火电、钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫和氮氧化物治理，强化脱硫脱硝设施稳定运行，加大机动车尾气治理力度。深化颗粒物污染防治。加强恶臭污染物治理。建立健全区域大气污染联防联控机制，控制区域复合型大气污染。地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80％。有效控制城市噪声污染。提高城镇生活污水和垃圾处理能力，城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85％和80％。要达到这一目标，需要在实践中加强行政监管，加大执法力度，依法追究污染者刑事、行政、民事责任。
对建设项目环境影响评价文件进行审批，是环境保护主管部门的具体行政行为，可能引发行政诉讼。而国家制定重点污染物排放总量控制指标以及分解到各地的行为并非针对特定相对人，不具有可诉性。因某一地区超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标，环境保护主管部门因此暂停审批该地区新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的，具有法律依据，人民法院应予支持。
