【条文主旨】
本条规定承包方、经营权人违法将承包地用于非农建设的，以及给承包地造成永久性损害所应承担的法律责任。
【新旧条文对照】
本条本次修正将原第六十条改为第六十三条，修改为：“承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。”
【条文释义】
本次修正将违法改变承包地农业用途的责任主体由承包方扩大至“承包方、土地经营权人”，符合农地“三权分置”改革政策，与本次修正其他条文相衔接。
本法规定了两个方面的法律责任。
第一，违法将承包地用于非农建设的，承担行政责任，构成犯罪的，尚需承担刑事责任。
对于农用地转为建设用地，法律规定了严格的审批程序：一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。二是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。三是在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目可以由市、县人民政府批准。四是在以上规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《
土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
第二，给承包地造成永久性损害的，须承担损害赔偿、恢复原状等民事责任，发包方有停止侵害请求权、赔偿损失请求权等。
耕地是重要的自然资源，本法在倡导和鼓励承包方和经营权人保护耕地、增强地力的同时，对破坏耕地的行为课以法律责任。在此需要注意的是，给承包地造成永久性损害，一般是指农业土地质量下降，土地结构破坏等现象，以降低或失去农业用途为标准。主要因违法将承包地用于非农建设，例如建设工厂、采矿取土等。但也不排除因农业经营导致永久性损害，例如严重滥用农药、化学制剂等造成耕地破坏。此外，承包方、土地经营权人对承包地造成损害，即使未达到永久性损害，也应承担相应的民事责任，例如，恢复原状、赔偿损失等。
此外，关于弃耕抛荒的责任。在修正过程中，一审稿第五十九条第三款规定：“承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作；连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包。”二审稿、三审稿和《修改决定》删去了该内容。有的人大常委会委员和部门、地方、社会公众提出，实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，发包方可以进行督促纠正，但收取费用应当收多少、怎么收，耕作收益归谁，会产生很多问题，强行收回承包地也不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。[1]故经过研究删去了该内容。
【典型案例】
案例1：刘传林与刘东风物权保护纠纷案
案情简介：刘东风之父刘士才为户主于30年前依法取得腾刘行政村刘碾自然村承包地2.01亩，在新一轮农村土地承包确权中，刘东风为户主继续承包，并取得农村土地承包经营权证。在刘东风及其家人承包该地块期间，刘传林在案涉争议土地上分三次建房，至今刘传林所盖房屋仍在案涉争议土地上。刘东风诉讼请求被告停止侵权、排除妨碍、恢复原状并赔偿原告损失。
一审法院认为，刘东风对案涉土地享有合法承包经营权，合法权益应受法律保护，他人不得侵害。被告刘传林在无任何法律依据和约定事由的情况下，占有原告拥有合法承包经营权的承包地建房，已对原告承包经营权构成侵害。原告要求被告停止侵权、排除妨碍、恢复原状的诉请于法有据，予以支持。
二审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款规定：农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案当事人刘东风称刘传林在其承包地上进行违法建房，宜先向行政主管部门申请解决案涉农用地的保护问题，在行政主管部门未对占用农用地进行非农用途的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因争议而引发的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。裁定撤销一审民事判决，驳回刘东风的起诉。
裁判要旨：本案当事人刘东风称刘传林在其承包地上进行违法建房，宜先向行政主管部门申请解决案涉农用地的保护问题，在行政主管部门未对占用农用地进行非农用途的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因争议而引发的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。
案例索引：安徽省毫州市中级人民法院（2018）皖16民终532号民事裁定书。
案例2：恩平市大槐镇锦新村锦坪经济合作社与丁明基土地承包经营合同纠纷案
案情简介：恩平锦坪合作社将土名为黄毛咀水田二十亩发包给丁明基承包耕种，双方于1999年3月18日签订一份《水田土地承包合同》，承包期限自1999年至2029年1月1日止，承包款每年600元。之后，本案双方于2000年1月1日对上述承包期限重新约定为自2000年起至2030年1月1日止。因涉案《水田土地承包合同》中承包土地自身条件所限不适合用于水稻等农作物的种植，该土地已有近几十余年未种植水稻，丁明基承包涉案土地后一直在上述土地种植树木等经济作物。因丁明基未经恩平锦坪合作社同意许可，擅自变更土地用途，变为林地、沙场地，在上堆放河沙、陶瓷泥。恩平锦坪合作社向法院起诉，请求判令解除恩平锦坪合作社、丁明基签订的《水田土地承包合同》，判令丁明基恢复其承包的锦坪村（土名黄毛咀）二十亩水田的原状（恢复原状的标准为符合水田耕种）并返还给恩平锦坪合作社。
法院认为，丁明基将上述土地种上桉树或堆沙并未改变土地的农业用途，因此未构成根本违约。故恩平锦坪合作社请求解除《水田土地承包合同》没有事实和法律依据，不予支持。丁明基将上述土地种上桉树或堆沙，客观上降低了耕地的肥力，影响了耕地的可持续利用，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用，……。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力”、第六十条第二款“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失”之规定，恩平锦坪合作社请求丁明基恢复原耕作条件的请求应予支持。鉴于合同还有较长的时间才到期，而丁明基在承包期内也有权自主选择种植的作物，因此丁明基可逐步恢复原耕作条件。酌定丁明基在三个月内清理完上述土地堆放的沙和坭土，在六个月内恢复种植作物，并在合同期满前恢复原耕作条件。
裁判要旨：承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失，发包方请求承包方恢复原耕作条件的请求应予支持。鉴于合同还有较长的时间才到期，而承包方在承包期内有权自主选择种植的作物，因此可逐步恢复原耕作条件。
案例索引：广东省江门市中级人民法院（2017）粤07民终3547号民事判决书。
【法律适用】
本条的法律适用应注意把握公法责任和私法责任的区分。本条第一款规定的是有关行政主管部门予以行政处罚，属公法责任；第二款规定的是发包方的停止侵害请求权、损害赔偿请求权等，属民事责任。行为人的一个行为可能会同时导致公法上的责任和私法上的责任，二者不是非此即彼的关系。《土地承包
司法解释》第八条规定：“承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。”该解释针对的是民事责任。
以“刘传林与刘东风物权保护纠纷案”[2]为例，本案中被告刘传林在无任何法律依据和约定事由的情况下，占有原告拥有合法承包经营权的承包地建房，对原告承包经营权构成侵害。一审法院判决被告停止侵权、排除妨碍、恢复原状，殊值赞同。但二审法院对此进行改判，认为根据《土地管理法》第七十四条，不法行为人在他人承包地上进行违法建房，权利人宜先向行政主管部门申请解决案涉农用地的保护问题，在行政主管部门未对占用农用地进行非农用途的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理。权利人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因争议而引发的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。二审法院的裁判实质上误读了《土地管理法》第七十四条和本条文，混淆了其中规定的公法责任和私法责任。
《土地管理法》第七十四条规定了破坏耕地所引发的行政责任和刑事责任。占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为对土地，尤其是耕地破坏较为严重，属于应当严格限制的行为。依据
法律法规的规定，这类活动必须依法经批准后才能进行。该条的规定并未排除民事权利人的私法救济渠道。本条文分两款规定了公法责任和私法责任，也未明确规定行政责任优先，或二者择一。故而违法将承包地用于非农建设，并对承包地造成损害的，应承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。
此外，关于承包方弃耕抛荒的责任。《土地承包司法解释》第六条规定：“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第二项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。”如前述，本次立法修改过程中，因实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，强行收回承包地也不利于稳定承包关系，故删去关于承包方弃耕抛荒的责任。虽然目前《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。……承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但是《土地管理法》也在修订之中，未来应就承包方弃耕抛荒等问题形成一致规定。故而应对司法解释进行相应调整。承包方弃耕抛荒的，发包方不得收回其承包地，若发包方违法收回其承包地，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。
