在“三权分置”的框架下,如何保障集体所有土地使用权抵押中抵押权的实现,对于我国集体所有土地使用权抵押制度的顺利运行具有十分重要的现实意义。
保证土地所有权性质和土地用途,不因设定抵押权以及抵押权的实现而发生改变,是保证集体所有土地使用权性质和土地用途的重要内容。对于本条的理解和适用,应当注意以下方面。
第一,未经过法定程序,抵押权实现后不得改变土地所有权性质和土地用途。
以农村集体经济组织所有的用于农业的土地为例,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得权属证书的,可以依法采取抵押的方式,流转土地经营权。
同时,未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。由此可见,尽管符合条件的土地经营权可以通过设定抵押的方式进行流转,但抵押权实现后,抵押权人非经依法批准,不得将承包地用作非农建设,承包地用途必须保持农业生产经营。
第二,实现抵押权时,如需要改变土地所有权性质或用途,应满足法定的程序要求。我国有关土地管理的
法律法规对于集体土地所有权性质和用途改变需要满足的条件和程序,都作出了详细的规定。
抵押权实现后,如欲改变集体土地所有权性质,需要满足相应的条件和程序。
例如,《
土地管理法》第44条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准。”
“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。
在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”
“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”
适用指引
抵押权的实现,同样应当采用不改变或危害土地所有权性质和用途的方式。例如,目前我国法定的抵押权实现方式包括折价、拍卖、变卖等。
已有学者指出,折价的方式会使得商业银行取得土地经营权,不符合商业银行的经营目的和经营能力,导致农业用地事实上的“非农化”从而导致农地用途事实上的改变。
因此,在审判实践中还需要对抵押权实现的方式进行审查,特别是注意实现方式不能危害土地所有权性质和用途,造成事实上土地所有权性质或用途的改变。