本条源自原《民法通则》第17条第1款“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。”
2015年8月全国人大法工委在《民法总则（民法室室内稿）》中，将“精神病人”扩张至成年人。对于第五项即关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护职责的情形，该稿取消被监护人单位的同意权，规定应由居民委员会、村民委员会或者民政部门选任，即“关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门根据最有利于被监护人的原则确定”。
2016年5月《民法总则（草案）》征求意见稿对于由关系密切的其他亲属、朋友愿意担任监护人的情形，取消了上述居民委员会、村民委员会或者民政部门选任的规定，恢复为“关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意的”。
原《民法总则（草案）》一审稿对第四项、第五项合并调整，将“其他近亲属”与“关系密切的亲属、朋友”合并为“其他愿意承担监护责任的个人”，并增加了“有关组织”。
二审稿将子女与父母并列作为第二项，恢复了“其他近亲属”作为第三项。
三审稿作了文字调整，将“由下列人员中有监护能力的人依次担任监护人”调整为“由下列人员中有监护能力的人按顺序担任监护人”。
原《民法总则》在全国人民代表大会通过时，将第28条“有关组织”中的“有关”二字删除。《民法典》对原《民法总则》该条予以保留，未作调整。
本条规定了成年人法定监护人的范围和监护顺序。设置无民事行为能力或者限制民事行为能力成年人的监护人，是对无民事行为能力或者限制民事行为能力成年人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的必要措施，本条规定借鉴了各国各地区的立法经验，扩大了被监护人的范围，适应了老龄化社会的发展态势和需求，体现了对成年身心障碍者的立法关怀。
（一）被监护人范围的扩大
监护是对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身和财产权益进行监督、管理和保护，以弥补其民事行为能力不足的民事制度。设立成年监护制度，一方面是为保护被监护人的合法权益，另一方面也是为保护交易安全。
实践中，对于成年人的民事行为能力的判断问题较为复杂，对于无民事行为能力的成年人，可能自始不具备民事行为能力，也可能曾经具备但后来丧失民事行为能力。对于限制民事行为能力的成年人，有可能自始不具备完全民事行为能力，或者取得完全民事行为能力后因疾病等原因部分丧失，也可能是间歇性丧失部分民事行为能力。
民事行为能力的取得和丧失可能突然发生，也可能是持续性的缓慢过程，导致交易相对人往往不能从表面对成年人的民事行为能力作出判断。为保护交易相对人和利益相关者的交易安全，有必要对这类成年人设立监护制度，由监护人代为保护其人身安全、代为管理其财产。
因此，成年监护制度的目的和内涵主要是弥补无民事行为能力人和限制民事行为能力人行为能力的不足，并对其人身财产等合法权益进行监督、管理和保护，同时保障交易安全和社会秩序。
自20世纪60年代以来，在世界范围内掀起了成年监护制度改革的浪潮，突出趋势是弱化行为能力与监护关系设立之间的联系，法国、德国、日本等均取得了重要的改革成果。例如，法国将需要设立监护的对象修改为精神官能已受到疾病损坏或因残疾年龄而衰竭以及体能受到损坏妨碍当事人表达其意志的成年人。德国将可设立监护的范围修改为由于心理疾病或身体上、精神上、心理上的残障而完全或部分不能处理其事务的成年人。日本则将需要设立监护的对象修改为因精神障碍欠缺事务辨识常态、辨识能力显然不足或不足者。
类似“精神病人”的概念和表述，均被各国立法例所抛弃，更多体现现代人权精神。
随着我国人口老龄化进程的加速，老年人以及其他因疾病等导致失能失智的成年人的监护需求日益增加。原《民法通则》第17条将被监护人范围表述为“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人”，制约了成年监护制度的功能发挥。2012年我国《
老年人权益保障法》修订时，在第26条规定：“具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人。
监护人在老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，依法承担监护责任。老年人未事先确定监护人的，其丧失或者部分丧失民事行为能力时，依照有关法律的规定确定监护人。”
该规定突破了原《民法通则》的限制，确立了老年人的成年监护制度。但这一制度仅适用于老年人，对于18周岁以上不满60周岁无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人的监护问题仍存在制度空白。
本条根据实际情况，总结《老年人权益保障法》等立法经验，采抽象标准确定成年被监护人范围，将原《民法通则》确立的仅针对“精神病人”的成年监护制度升级为较为全面的成年监护制度，将监护人的范围扩大到包括因智力、精神障碍以及因年老、疾病等各种原因导致的辨识能力不足的成年人。
从立法内涵而言，进一步完善了监护制度的内在逻辑体系；从制度外延而言，扩大了保护范围，使社会生活中更多的因精神体能受损不能自行保障利益的成年人能够得到法律保护。
成年监护制度的完善是立法对社会发展和人民需要作出的有力回应，有利于保障无民事行为能力、限制民事行为能力的成年人人身财产权益，有利于促进社会向着文明、和谐、稳定的方向持续发展进步。
（二）成年人法定监护人的范围和顺序
1.成年人法定监护人的范围
根据本条规定，具有监护资格的人有以下几类：
一是配偶。成年男女达到法定婚龄，通过结婚登记程序，缔结婚姻关系，产生法律权利义务关系。《民法典》婚姻家庭编第1059条第1款规定：“夫妻有相互扶养的义务。”夫妻共同生活，具有相互扶养的义务，对共同的财产享有支配权，具有良好的感情基础，由配偶担任监护人有利于保护被监护人的人身、财产及其他合法权益。
二是父母、子女。父母子女之间既具有天然的情感，又具有法定的抚养、赡养关系，适宜担任监护人。
三是其他近亲属。这包括祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹。本条将“其他近亲属”列入具有监护资格的范围，主要是基于血缘关系、生活联系，以及情感基础等因素，有利于保护被监护人的合法权益。
四是其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。
“愿意担任监护人的组织”主要指公益组织，其能否担任监护人，在实践中由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门根据该组织的设立宗旨、社会声誉、财产或者经费、专职工作人员等情况进行判断。
本条规定的前三项具有监护资格的人，都是成年被监护人的近亲属。近亲属往往与被监护人具有血缘关系、密切的生活联系和良好的情感基础，更有利于被监护人的身心健康，也更有利于尽职尽责地保护被监护人的合法权益，因此适宜担任监护人。相较未成年人而言，通常情况下成年人的监护人需要承担更为繁重的监护责任，因此，在家庭监护之外需要设置更有力的社会监护作为兜底和补充。
与《民法典》第27条类似，本条以“其他愿意担任监护人的个人或者组织”取代原《民法通则》中“关系密切的其他亲属、朋友”作为兜底条款，体现了以“个人意愿”取代“关系密切”作为首要衡量标准的现代监护理念。同时，增加组织为监护人，也体现了社会监护的保障作用。
类似《民法典》第27条的规定，其他愿意担任监护人的个人或者组织要想担任监护人，除了基于自愿以外，还必须经过被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门的同意，通过公权力对监护人选任的适度介入，更好地保护被监护人的权益。
2.成年人法定监护人的顺序
对有身心障碍的成年人的亲属而言，担任监护人通常而言属于沉重的负担，实践中往往出现亲属互相推诿，不愿担任监护人的情形。
与原《民法通则》第17条相比，本条根据实践经验，强调监护人要从有监护能力的人中“按顺序”产生，根据与被监护人的血缘关系、生活联系以及情感基础等因素，将配偶列为第一顺序监护人，将父母和子女并列作为第二顺序监护人，将其他近亲属列为第三顺序监护人，而其他愿意担任监护人的个人和组织则为第四顺序监护人，进一步强调了法定监护的顺序性。
配偶关系源于合法的婚姻关系，以达到法定结婚年龄的成年男女通过婚姻登记程序缔结婚姻关系为开始时间，以一方死亡或双方
离婚为终止时间。
根据《民法典》婚姻家庭编的规定，夫妻双方共同生活，有相互扶养的义务，有对共同财产的支配权，情感基础良好、生活联系密切。
因此，由配偶作为第一顺序监护人有利于保护被监护人的各项合法权益。父母子女之间既有天然情感，又有法定抚养、赡养关系，也是适合担任监护人的主要人员。
本条相对于原《民法通则》，将子女提前至与父母同一顺位，主要考虑是实践中父母年事已高，往往没有精力和能力履行监护职责，将子女作为同一顺位监护人，既是子女履行赡养义务的体现，客观上也有利于被监护人权益的保护。
根据《民法典》第1045条第2款的规定，配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女为近亲属。因此，本条中的其他近亲属即包括兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。
近亲属基于血缘关系担任监护人，同样也有利于尽职尽责履行监护义务，保障被监护人的身心健康。根据本条规定，对于法定监护的情形，只有不存在前一顺序监护人或者前一顺序监护人没有监护能力，后一顺序监护人才有资格成为成年人的法定监护人。
当然，这一顺序并不适用于遗嘱监护、协议监护或者指定监护等情形。
如果两个或两个以上具有监护资格的人都愿意担任监护人的，可以进行协商，协商不成的，可以按照《民法典》第31条规定的程序处理。
当事人申请法院指定的，人民法院按照《民法典总则编解释》第9条的规定，将本条的监护顺序作为指定监护的考量因素。
3.删除“精神病人所在单位”
根据原《民法通则》的规定，未成年人父母的所在单位或者精神病人的所在单位有指定监护人和担任监护人的职责，这一规定与当时的经济发展水平和时代背景是相适应的。
但是，随着我国经济社会的快速发展，就业人员的流动性迅速增强，异地就业成为普遍社会现象，就业单位与职工之间关系的稳定性日趋减弱，就业单位既不适宜也没有能力审查职工的监护人是否适格或者担任职工的监护人。本条适应时代发展的客观需要，取消了单位的相应职责。[3]
4.增加“民政部门同意”
相较于原《民法通则》，本条将民政部门与被监护人住所地居民委员会、村民委员会并列，作为法定监护人的审查主体。
主要原因是民政部门职责中的社会救济、社会福利事业、社区服务工作、流浪乞讨人员收容遣送、指导中国残疾人联合会工作等均与成年人有无民事行为能力有关联。
由民政部门作为成年人监护人资格的审查主体，有利于对成年人合法权益的实质保障，体现了以“家庭监护为基础，社会监护为补充，国家监护为兜底”的立法原则，进一步完善了我国成年监护制度。
适用指引
一、相关概念的区分
本条规定的需要设立监护的成年人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，包括因智力、精神障碍以及因年老、疾病等各种原因，导致辨识能力不足的成年人。
对成年人监护，首先要正确区分失能与失智。失能是失去生活自理能力，失智即辨识能力不足。
失能的成年人未必需要监护，只有失智的成年人需要监护。
此外，还应当区分长期照护（护理）和监护：从对象来看，照护的对象既包括失智成年人，也包括失能成年人，监护的对象针对失智成年人；从内容上看，照护仅限于生活上的照料和安全上的保护，不涉及人身权益保护的安排、财产的管理等事项。监护是对失智成年人人身、财产等各方面权益的保护和安排。[4]
二、法定监护顺位的适用
本条关于成年人法定监护人顺序的规定具有强制性，一般而言，在不存在前一顺序监护人或者前一顺序监护人没有监护能力时，后一顺序监护人才有资格成为法定监护人。需要注意的是，作为自然人行为能力补足制度，成年监护与产生于父母亲权基础上的未成年监护有很大不同。
有身心障碍的成年人很可能已经形成了固定的自主意愿和偏好，尽管对法定监护顺序的安排已体现了“被监护人最大利益”原则，但基于上述考虑，对于成年人法定监护顺位的确定，应当在身心障碍者为无民事行为能力人的情况下才予适用。如果身心障碍者具有一定行为能力，可独立实施与其智力、精神状况相适应的民事行为，则应首先尊重其选择和意愿，除非其能力确有不及.
