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行政诉讼法第53条(规范性文件的附带审查)条文内容及释义解读

2024-03-21 17:29 admin

本文介绍行政诉讼法第53条(规范性文件的附带审查)条文内容及释义解读，内容来源于最高人民法院数字图书馆。

行政诉讼法条文释义

行政诉讼法第53条条文内容原文

第五十三条　【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

行政诉讼法第53条主旨

本条旨在规定提起行政诉讼一并请求审查规范性文件的受理。

行政诉讼法第53条条文释义

一、规范性文件

（一）规范性文件的含义

目前而言，对规范性文件的涵义、制发主体、程序、权限以及审查等，我国均尚无全面、统一的规定。实践中通常认为，“规范性”是指对人们行为具有约束和规范效力，“文件”是指形成的正式文书，规范性文件的适用范围可以无限制，也可以有限制，但不能直接对应到特定的个体。在名称上，它可以有多种，常见的有规定、通告、办法、决定、意见或条例等，但其属性由内容及效力决定而非名称。

（二）规范性文件的范围

1.正面列举。规范性文件有广义和狭义之分，广义包括具有约束力的立法性文件和非立法性文件，狭义仅指非立法性文件。立法性文件是指具有法定的立法效力文件，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章。非立法性文件是指不属于法律范畴的文件。对于立法性文件的审查，主要根据《立法法》等相关规定进行，本条规定是在狭义角度使用，限于行政机关作出的非立法性文件。

2.反面排除。（1）国务院的规范性文件。根据我国《宪法》规定，国务院具有制定规范性文件的法定权限，[1]且制定的规范性文件都具有法律效力，[2]对其亦有法定的审查和监督途径或方式，[3]而且国务院不能成为被诉行政主体。（2）规章。规章属于立法性文件，根据我国《立法法》第四章第二节的规定，规章的制定主体、规定事项范围、起草、决定、签署与公布等都有严格的限制，而且《立法法》第八十八条明确规定了对规章的监督措施，因而不宜列入司法审查的范围。上述内容，在《行政诉讼法》第六十三条得到了进一步确认，即行政审判参照规章，“参照”就是赋予法院一定程度上的评价权和适用选择权，没有直接的司法审查权。

二、启动司法审查的条件

（一）作为行政行为的依据

一个行政行为的作出，可能适用多部规范性文件，提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据，它可以是全部依据，即执行规范性文件的具体内容而作出被诉行政行为，也可以是部分依据，即对其作出具有实体或程序上影响。

（二）依据不合法

根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，行政审判以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，参照规章。因此，法院在确定被诉行政行为是否具有合法性时，主要是判断其是否依据上述法律文件，这也是“依据不合法”的“法”。

规范性文件“不合法”，包括缺少上位法依据、内容与上位法相冲突、形式不合法如未公布等情形，但对“不合法”的程度没有限制。对于没有上位法依据的规范性文件，其性质本身为造法，严格意义上属于不合法，在法律上并不具有效力，但在实践中却发挥实际作用，因而对抽象行政行为的司法审查，其意义本身并不在于对个案的处理，而是为防止再次侵犯，避免更多的行政争议。

对于存在不合法内容但不属于被诉行政行为依据的规范性文件，是否可以提请审查没有规定，宜通过法律解释予以明确。

（三）一并请求

起诉人只要主观认为被诉行政行为所依据的规范性文件不合法即可，但不能直接起诉。根据《行政诉讼法》第十三条的规定，单独对规范性文件起诉的，人民法院不予受理。

从本条规定来看，法院审查被诉行政行为，认为所依据的规范性文件不合法，在起诉人没有提出请求之时，不能作出处理。当然，要确定被诉行政行为的合法性，必然要对法律依据进行审查，法院可以在裁判文书论理部分指出被诉行政行为应依据的法律规定，也可以向有关部门提出司法建议，但不宜对所适用的规范性文件合法性及效力作出明确的结论性认定。

实务指导

一、规范性文件是否为规章的审查判断权

规范性文件是否属于规章直接决定法院对其是否有权审查处理。实践中，行政主体所制定的规范性文件名称不一，对其效力的主张也不相同。尤其是本条规定的规范性文件的制定主体包括国务院部门以及省级人民政府，这些主体制定的规范性文件包括规章及规章以外的其他规范性文件，在确定是否符合附带审查范围时，必然要区分所诉规范性文件的效力。而且，实践中对此问题也常常出现争议，如地方政府部门制定的但由政府办公厅向所辖区域各部门转发的通知等规范性文件，属于地方规章，还是属于其他规范性文件。因此，在对规范性文件的效力出现争议时，法院应具有对效力的审查判断权，当认为其效力为规章时，则可以不启动司法审查程序。关于判断的具体方法，我国现行法律也并无确切的规定，对此主要有两种意见：一是认为应以制定主体而标准，主要理由为：我国目前确定规范性文件的效力主要依据制定主体的级别，一般而言，以省级政府以及国务院部门的名义对外发布的，具有普遍约束力的规范性文件都宜认定为规章。二是认为除制定主体之外，还应按照《立法法》以及《规章制定程序条例》等立法文件的具体规定综合判断，只有严格按照规定的规章制定程序及要求制定的规范性文件才能为规章，否则为其他规范性文件。上述两种意见都有合理之处，相比而言后者更符合法律要求。

二、规范性文件直接侵权的救济问题

通常而言，抽象行为本身并不直接侵犯起诉人的合法权益，而是以具体的行政行为为介质。目前，我国行政诉讼制度在起诉环节仍然延续主观诉讼传统，即必须有利害关系才能提起诉讼。对具体的行政行为案件进行审查，有助于更加直观、更加深入地判断抽象行政行为的合法性问题。但是，在《行政诉讼法修正案》征求意见时，也有一种重要意见，认为应可以直接对规范性文件提起诉讼，其理由为：规范性文件作出后，尽管在形式上并未转化或实施成具体的行政行为，但却可通过其影响力而实际侵害到当事人的合法权益，如限制购买外地产品的地方保护主义文件。这种意见有其合理性，但考虑到我国的现状以及缺乏相应的审判经验，对抽象行政行为的审查步伐仍需保持谨慎态度。换言之，目前对上述情形仍不能直接提起司法审查，但有效的救济方法有两个：一是仍寻求司法救济，但只能建立在有条件制造提起行政行为诉讼的前提下，如故意违反规范性文件而遭受处罚后提请附带审查。二是寻求其他的法定救济途径。我国宪法、组织法等法律规定已确定了法定救济途径，但由于各方面的原因导致真正为主张合法权益而寻求救济的行为较少，以致造成没有法定救济途径的错觉。本次《行政诉讼法》修改的突破性进步，可以进一步唤醒公众的权利意识和增强公众依法维权的能力，促进法定救济途径的畅通。

标签： 行政诉讼法 规范性文件 附带审查

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