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行政诉讼法第35条(行政机关收集证据的限制)条文内容及释义解读

2024-03-21 16:03 admin

本文介绍行政诉讼法第35条(行政机关收集证据的限制)条文内容及释义解读，内容来源于最高人民法院数字图书馆。

行政诉讼法条文释义

行政诉讼法第35条条文内容原文

第三十五条　【行政机关收集证据的限制】在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

行政诉讼法第35条主旨

本条是关于被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人、证人收集证据的规定。

行政诉讼法第35条条文释义

本条规定是由行政诉讼的特殊性决定的。行政诉讼具有复审性，审查的是行政机关经过行政程序后作出的行政行为的合法性。行政执法活动中，行政机关调查收集证据的权力有法律的保障。从行政行为作出的要求来看，“先取证、后裁决”是基本原则，也就是说，行政机关应当在行政程序中充分调取或审查证据，查明案件事实，方能作出具体行政行为。如果先认定事实，后调查取证，容易先入为主，不能保证行政执法活动的客观性，也不符合依法行政原则。

也就是说，行政机关作出行政行为之时，对其所认定的事实，理应证据充分，没必要再在诉讼期间收集证据。此外，对被告收集证据的权利予以限制，也体现了案卷主义的要求。在实行案卷主义的国家，一般情形下，法院不得接受行政机关补充的案卷以外的证据。

例如，《美国联邦行政程序法》第556节（e）款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的决定是正式裁决的决定，只能根据案卷作出。[1]根据上述规定，行政机关作为定案证据的前提条件是，案卷已经记载的，并经过当事人口头或书面质辩的证据。凡不符合这一条件的证据，一律不能作为定案的根据。案卷主义规则在美国不仅适用于行政程序，也适用于法院。

我国虽然没有明确规定实行案卷主义规则，但对被告在诉讼期间收集证据的限制即借鉴了案卷主义规则的精神。对诉讼期间被告及其诉讼代理人收集证据的权利予以限制，可以督促行政机关在行政程序中调查收集证据，避免证据不充分，促使行政机关依法行政，防止行政机关轻率、片面地作出行政行为，以实现行政行为实体上的正义。此外，禁止被告诉讼期间自行收集证据，也是基于我国的社会实际。行政权在我国力量非常强大，如果允许被告及其诉讼代理人在诉讼期间可自行向原告、第三人、证人收集证据，被告可能会对原告、第三人、证人施加压力，影响诉讼活动的公正进行。

理解本条规定，需要把握以下几点：

一、限制的主体是被告及其诉讼代理人

不得自行收集证据的主体既包括被告，也包括被告的诉讼代理人。行政诉讼中的被告系行政机关和法律、法规授权行使行政权力的组织，并不是个人。单位的活动由单位的工作人员来进行，可以单位的名义，也可以单位工作人员的名义。因此，限制被告也包括限制被告单位工作人员在内。此外，被告的诉讼代理人也在限制之列。根据本法第三十一条的规定，被告可以委托1～2人作为诉讼代理人，包括律师、基层法律服务工作者或其单位的工作人员。

二、限制收集证据的对象是原告、第三人和证人

相比于之前不得自行向原告和证人收集证据的规定，限制被告及其诉讼代理人向第三人取证是《行政诉讼法》本次修改新增加的内容。该条规定中的原告指向很清楚，即提起本次行政诉讼的公民、法人或其他组织。第三人是指同被诉行政行为有利害关系，本可以作为原告起诉而没有起诉，或者同案件的处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，通过自己申请或者法院依职权通知而作为第三人参加到诉讼中。第三人既可能同意原告的主张，也可能支持被诉行政行为，或者有自己独立的主张。证人是指知道案件事实，以自己的陈述证明案件事实的人。行政诉讼中证人的范围，与民事诉讼有所不同，民事诉讼中的证人是在诉讼中作证的人，而行政诉讼中的证人，既包括行政程序中的证人，也包括行政诉讼中新出现的证人。

三、强调的是诉讼过程中不得“自行”收集证据

该条规定是禁止被告及其诉讼代理人在诉讼过程中“自行”收集证据，违反本条规定自行收集的证据不能作为认定被诉行政行为合法的根据。诉讼过程，即从原告起诉被受理的立案之日至案件审理结束期间。所谓“自行”，是指未经人民法院准许而收集证据。如果经过了人民法院允许，即不在该条规定的禁止之列。根据本法第三十六条第二款的规定，原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

实务指导

一、被告的执法人员是否包含在本条所规定的证人之列

被告的执法人员，参与了本案的执法活动，知道案件的相关事实，从这个意义上来讲，被告的执法人员也属于证人之列。并且被告的执法人员与通常意义上所讲的证人不同，其在执法活动中系代表被告从事公务活动，往往与被告持同一立场。如果允许被告在诉讼过程中向其执法人员自行取证，考虑到其与被告的身份隶属关系以及与行政行为的利害相关性，对原告极为不利。因此，被告的执法人员应该也包含在本条规定的证人之列，被告及其代理人不得自行向其收集证据。

二、本应为共同被告，因原告不同意追加其为被告而作为第三人参加诉讼，该类第三人是否在本条规定的禁止之列

两个以上行政机关共同作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关为共同被告。如果原告在起诉时只列其中一行政机关为被告，又不同意追加共同作出行政行为的其他行政机关为被告的，该其他行政机关将作为第三人参加诉讼。在这种情形下，因系两个以上行政机关共同作出同一行政行为，有些证据可能保存在该其他机关。遇到这种情况，被告收到起诉状副本后，应当及时调取保存在该其他机关处的证据，并在举证期限内提交人民法院。如果确因该其他机关的原因不能在举证期限内举证的，可以向人民法院申请延期举证，而不能在诉讼过程中，向该机关收集证据。

三、复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原行政行为合法的根据

《行政复议法》明确规定，复议机关在行政复议过程中，具有收集和补充证据的权力。实践中，有的复议机关在复议过程中，认为行政行为的证据不足，或缺乏基本证据，在收集和补充一些证据后，维持了原行政行为。在这种情况下，虽然仍在行政程序中，但行政诉讼合法性审查时针对原行政行为进行的，复议机关在复议过程中所收集和补充的证据，属于被诉行政行为作出之后取得的证据，根据事后获取的证据不能证明先前行政行为合法性的原则，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原行政行为合法的根据。

标签： 行政诉讼法 行政机关 收集证据

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