一、关于行政诉讼举证责任的含义
举证责任是指法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，若不能提供证据，则对自己的主张承担不利或者败诉的法律后果。
根据证据法学通说，举证责任分为行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任，前者实际有举证义务之意，亦称推进责任，后者是狭义的举证责任，亦称说服责任。承担推进责任的当事人对自己的主张并不必须证明其成立，而只须提供证据证明有成立的可能性，或者对对方的主张并不必须证明其不成立，而只须提供证据引起合理怀疑，证明其有不成立的可能性。
如果对方无有力的证据予以反驳，无法合理地否定这种可能性时，则对方的主张不能成立。应该说，推进责任对当事人不直接产生不利后果，从这一角度考虑，说服责任具有更重要的意义。说服责任由实体法规则确定，被确定有说服责任的一方当事人对自己的主张必须提供证据充分证明，使法官确信其主张成立。如果承担说服责任的当事人在法定诉讼期间内提出的证据不足以证明其诉讼主张成立，法官则必然得出其主张不能成立的结论。说服责任为法官在“待证事实不明”与“无法拒绝裁判”这对矛盾下作出裁判提供了证据法上的支撑。
行政诉讼的举证责任是行政诉讼证据规则的一个重要组成部分，在行政诉讼体系中占有重要的地位。
二、被告的举证责任
被告对行政行为承担举证责任仍在举证责任分配中起主导作用。本条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”作这种规定主要是基于以下理由：
1.行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。由于在行政法律关系中，行政机关和行政相对人处于不平等地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关单方面的行为。行政机关作出某种行政行为，应有相应的事实和法律依据，才能有效成立。因此，在行政诉讼中，审查行政行为是否合法时，理所当然的应由行政机关对其作出的行政行为负举证责任，提供作出该行政行为的证据及所依据的规范性文件。行政机关作出行政行为时，应当遵循“先取证、后裁决”的法定程序规则，不得在没有事实根据的时候作出任何决定。否则，就是程序违法或滥用职权。进入行政诉讼程序之后，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序规则，已经违法，理应由其承担败诉责任。
2.行政诉讼所要解决的是被诉行政行为的合法性问题，而该行政行为是由行政机关作出的，行政机关行使行政管理职权掌握着必要的技术手段和工具，了解职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，为行政行为收集证据并作出行政行为是职责范围内的事情，与行政相对人相比，容易完成举证责任，所以行政机关应当对该行政行为的合法性承担举证责任。
3.行政机关对作出的行政行为负举证责任，是行政法治原则的要求。行政法治原则的基本要求是行政机关必须依法行政，其作出的任何行政行为都必须建立在有充分证据证明的事实基础之上。否则，行政机关就是在凭臆测办事，就是属于专断，甚至有滥用职权的恶意。让行政机关对作出的行政行为承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，有利于促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到先取证、后裁决。
被告作出的被诉行政行为，包括其法定职责、认定事实、执法程序等内容，构成被告应当举证证明的待证事实。虽然人民法院可以依职权查明被告作出被诉行政行为的法律依据，但根据本条规定，被告仍然有提供法律依据的义务。本款规定的举证责任，既是推进责任，也是说服责任。被告应当根据本款规定提交证据，推动对案件事实之调查，否则，人民法院将转而进入运用证明标准判断待证事实是否成立之阶段；在待证事实无法证实的情况下，被告应当承担因此造成的待证事实不成立的不利法律后果，具体而言，被告可能面临被诉行政行为被认定为缺乏职权依据、认定事实不清、缺乏法律依据或执法程序缺失。
被告在行政程序中的调查取证义务及其举证能力决定了被告对其作出的行政行为承担举证责任仍在举证责任分配中起主导作用。该项分配规则已在世界范围内被广泛认同。规定被告对行政行为合法性承担举证责任，并且规定了相应的举证期限，这使得不举证或逾期举证对行政行为合法性有近乎“一票否决”的作用，由此大大提高了行政机关的应诉意识和举证意识，杜绝了消极应诉甚至不应诉的情况，对行政机关提高应诉积极性乃至提升应诉能力有巨大的推动作用。行政机关对诉讼的重视又促进其在行政程序中依法履行职责、积极调查取证、严格遵守法律、恪守行政程序，极大推动了依法行政。基于被告举证责任制度产生一系列深远的积极影响，本次修改后对其予以保留也便成为理所当然。
三、被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的法律后果
举证期限是当事人向法院提交证据的期限。举证期限的直接意义在于，当事人超过举证期限提交证据，视为未提交该部分证据，该部分证据不能作为查明待证事实的证据，由此造成不能查明待证事实成立与否的，当事人承担结果意义上的举证责任。当事人不能以逾期提交的证据主张待证事实成立，也不能以此主张不承担说服责任。对被告而言，举证期限与举证责任紧密结合，其意义在于督促被告及时、全面提交证据，杜绝消极应诉甚至不应诉。对原告及第三人而言，则可以防止可能出现的“证据突袭”，平衡当事人之间的诉讼权利。如果被告不提供证据或者未在法律规定的举证期限内提供证据，将要承担对其不利的法律后果。
本条第二款前段规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
该款是对证据失权的规定。所谓证据失权，是指负有提交证据责任的一方诉讼当事人如果未能按照约定或者规定的时间向法庭提交证据，视为放弃举证权利，其提交的证据不再予以组织质证，也不能作为认定案件事实的依据。行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任；如果被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。该项规定与本条第一款规定的被告的举证责任相结合，完整构成被告逾期举证的法律后果。
首先，根据《行政诉讼法》的规定，被告应当主动提供证据，并且在举证期限内提供证据。《行政诉讼法》第六十七条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”根据该条规定，在对被诉的行政行为负有举证责任的情况下，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内提供证据。其次，被告如果逾期提供证据，应当有正当理由。
《行政诉讼法》第三十六条第一款规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”所谓不可抗力，一般是指“不能预见、不能避免和不能克服的客观情况”。如发生台风、洪水、地震等自然灾害，导致被告无法及时提供证据。客观上不能控制，是指出现行政机关主观上不能控制的事项，比如承办人当时正在外地或者国外不能及时回到行政机关，而相关证据锁在其办公桌内，无法按照规定提交证据。行政机关因不可抗力等“正当事由”而需要逾期提供证据的，应当向人民法院提出延期提供证据的书面申请，经人民法院准许后，方能逾期提供证据；在逾期提供证据的正当事由消除后，被告应当向人民法院提供证据，如果不能提供的，将视为被诉行政行为没有相应的证据。
四、案件涉及第三人合法权益时的举证责任问题
本条第二款后段规定了证据失权的例外情形，即被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第三人是指同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的公民、法人或者其他组织，或者同案件处理结果有利害关系的诉讼参加人。修改前的《行政诉讼法》和《若干解释》《行政诉讼证据规定》未对第三人的举证责任作出明确规定。
《行政诉讼证据规定》第七条也仅是对第三人举证期限的规定。但司法实践中，第三人举证对于法院查清案件事实、准确作出裁判、及时保护当事人的合法权益具有重要意义。特别是在行政许可或者确权案件过程中，有时存在被告怠于举证或者原、被告串通以不举证的方式消极应诉的情形，如果机械地采取被告负举证责任的规则，将被告怠于举证的不利后果由受益的第三人承担，则对第三人不公平，甚至还会损害公共利益，有违法律原则和精神。在司法实践中不乏第三人掌握主要证据的情形。
例如，原告认为邻居建房影响其采光、通行，起诉规划管理部门颁发建房许可证。诉讼中，规划管理部门不举证或者逾期举证，一般情况下，应当视为被诉行政行为没有相应的证据而被告面临败诉的后果。但是作为第三人的邻居掌握全部的申请材料，可以证明其取得建房许可证是合法的，并不必然导致行政机关败诉的法律后果，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
由此，行政诉讼第三人举证的作用和意义体现在以下几个方面：
（1）有利于保护行政诉讼第三人的合法权益。行政诉讼中的第三人因其自身利益受到被诉行政行为的影响，从而与被诉行政行为产生“利害关系”。被诉的行政行为关系到第三人的实体利益。如果剥夺第三人举证的权利，其实体权益可能会受到实际影响。因此，赋予第三人举证的权利，便于法院准确查清事实，公正审理案件，从而及时保护第三人的合法权益。
（2）有利于监督行政机关依法行政。行政权的运行有损害公民、法人和其他组织权利的可能性。由于第三人与被诉行政行为有利害关系，第三人举证能够有效地防止行政机关与原告恶意串通损害第三人利益甚至公共利益。同时，对行政行为合法性审查涉及事实根据、适用法律、适用程序以及越权或权力滥用等诸多领域，第三人对其知晓的事项举证，有利于人民法院对被诉行政行为进行全面审查，从而监督行政机关依法行政。
（3）有利于保证人民法院准确、及时地审理行政案件，节约司法资源。第三人与被诉的行政行为有利害关系，其对案件的事实一般都有不同程度的了解。让其对自己的主张提供证据，使人民法院更加全面地听取各方意见，便于查清案情，做出正确裁判。如果排除其举证权利，不仅会影响案件正确处理，更可能引起重复诉讼，影响审判效率，加大司法成本。
因此，本款对被告怠于举证下第三人举证的补救作了规定，其中包含两个要件，即“被诉行政行为涉及第三人合法权益”以及“第三人提供证据”，两个要件必须同时满足。
实务指导
在司法实践中适用本条规定，应当注意把握以下几个问题：
一、被告应当提交作出行政行为的全部证据
《行政诉讼法》没有明确行政机关是否应当提供全部证据。有人提出，要求行政机关提供主要证据即可。主要理由是，《行政诉讼法》第七十条确立的证据审查标准是，行政行为主要证据不足的，法院判决撤销或者部分撤销。行政机关只要向法院提供据以作出行政行为的主要证据，法院便可以对行政行为是否构成“主要证据不足”进行审查。因此，没有必要要求被告提供全部证据。也有人认为，应当要求被告提供全部证据。主要理由有三：首先，从理论上讲，行政机关在作出行政行为时，应当已经收集到足以认定案件事实的所有证据。既然行政机关已经收集到这些证据，就应当提供给法院，由法院对其行为的合法性进行审查。其次，被诉行政行为是否构成主要证据不足，其审查的主体是法院而不是行政机关。如果规定被告可以只提供主要证据，则意味着允许被告在提交答辩状的时候，对其作出具体行政行为所依据的证据进行筛选，将何为主要证据、何为次要证据的判断权力交由行政机关行使。若行政机关经过筛选向法院提供了主要证据，而法院却认为其提供的证据不是主要证据，要求其补充提供。这会带来一系列的问题，将会导致诉讼程序和举证责任负担上的混乱。
二、证明对象是待证事实
归根到底，举证责任制度是为判断当事人提出的待证事实是否成立而创设的制度。法官运用举证责任制度审理案件，直接目的在于判断当事人提出的待证事实是否成立。其中包含三层意思：一是要有待证事实存在。例如，原告提出被告应当查明某一事实，但该事实并非被告作出行政行为必须依据的事实，被告也没有在诉讼中提出该项事实，则没有举证必要，更不影响对行政行为合法性的判断。二是要有待证事实无法查明的情况存在，在待证事实根据证明标准可以查明成立与否的情况下，举证责任制度没有适用的余地。三是当事人提出的待证事实不成立，并不必然导致提出事实的当事人败诉。首先，案件事实是与案件有关全部事实的汇总，某项事实不成立，并不必然导致全案事实无法认定；其次，证据规则为事实认定服务，而事实认定为法律适用服务，只有事实认定与法律适用结合，方能得出裁判结论，直接运用举证责任制度裁判案件，无异越俎代庖。
三、对超过举证期限提交证据的处理
对于被告在举证期限届满后提交足以影响裁判的关键证据，应当审查被告在举证期限内是否向人民法院提出过延期举证申请，其理由是否正当，是否存在法定允许逾期举证的例外情形。二审法院还应审查一审法院对上述问题的判断。若被告超过举证期限提交证据不符合延期举证的规定，本着对法律及证据规则的尊重，应当严格执行本条的规定。对于因此可能出现的案件事实认定“错误”，人民法院应当充分说明理由。
