依据原《民法通则》第74条的规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。在我国进行“政社分离”的农村体制改革后，农村集体经济组织演变为村农民集体、村内集体（村民小组集体）、乡镇农民集体，农业生产合作社未能重新建立，该条只规定了村农民集体和乡镇农民集体，而对村内集体（村民小组集体）未作规定，未能全面规范农村集体所有的状况。
》第8条第2款规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”该款补充了原《民法通则》未规定村内集体的规定，但该条把“农业集体经济组织”和“该农业集体经济组织的农民集体”同时规定为所有者，造成了概念上的混乱。
原《物权法》第59条第1款明确“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第60条明确把集体组织规定为代表集体行使所有权的主体，纠正了1988年修正《土地管理法》第8条第2款规定的缺陷，在立法上将集体所有不动产和动产所有权的主体明确为本集体成员集体，将集体经济体组织明确为集体所有权的行使主体，具体化了成员集体的公有制制度。
在原《物权法》第60条的基础上，《民法典各分编（草案）》第57条在“村民委员会代表集体行使所有权”“村民小组代表集体行使所有权”中分别增加“依法”二字，从而着力强调无论是村民委员会还是村民小组，在代表集体行使所有权时，均须“依法”进行，之后的各草案对此未再作出修改。
本条旨在明确不同情形下农村集体所有权的行使主体，解决在实践中农民集体不能行使农村集体所有权的问题，明确集体成员农村集体所有权的主体地位，享有对集体财产的所有和管理权利。
土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是农民集体拥有的最主要的不动产，长期以来在实践生活中，因农民集体经济组织缺失或者不健全，导致集体成员难以通过合法的组织形式和程序行使权利，造成农村集体财产处置的诸多问题和不良社会影响。
明确农村集体所有权主体的法律地位，是保障农村集体所有权顺利实现的重要步骤，也是大力推进乡村振兴战略的法律贡献。
（一）农村集体所有权主体的演变
我们党在对农业社会主义改造和农民集体公有制的建立和改革发展中不断实践创新，组建了高级联合社和人民公社，实行了农民的土地集体公有制，高级合作社和后来人民公社的生产队、生产大队以及公社的各个不同集体经济组织组成了集体经济组织的不同类型。
我国从1962年开始实行“三级所有，队为基础”的农村集体所有权制度，即公社、生产大队和生产队三级所有，其基本核算单位是生产队。
生产队形成自然村，代表集体社员行使本集体内的土地和财产的所有权。
在农村体制改革后，人民公社成为乡一级的行政建制，生产队改为村民小组，村一级成为独立体，其中，村民小组成为村的组成部分。尽管法律在确定农村集体所有权主体时，兼顾了村与村民小组两者的主体地位，但从实地调查结果来看，村一级已经成为农村集体所有权主体的主要形式，农民也已接受村是比村民小组更具主体性的存在。
经过农村改革，土地经营开始实行家庭承包责任制，集体公有的土地以家庭为单位进行承包经营，替代了以生产队为集体经济组织单位进行的集体劳动和分配。
此外，人民公社改为乡镇后，原人民公社直接管理的土地由乡镇农村集体经济组织继续直接经营、管理。
由于原来的人民公社实行“政社合一”的模式，将行政职能及组织生产与所有制合二为一，在政社分开后，乡镇成为政府政权组织形式，另一种财产所有制意义上的载体自然不能再赋予乡镇政府，故原来人民公社承担的集体经济组织的职能转为由乡镇集体经济组织承担，但这种组织形式在我国各地的表现有所不同，其中就土地等资产而言，按照原来的“三级所有”模式属于原人民公社所有的，现在应该确定为属于由原人民公社改制而来的乡镇集体经济组织所有。
农村治理实行政社分离和村民自治改革后，人民公社体制下的大队、生产队和公社的农村集体经济组织演变为村农民集体、村内集体（村民小组集体）、乡镇农民集体，也就形成了村农民集体所有权、村内农民集体（村民小组农民集体）所有权和乡镇农民集体所有权，其主体分别是各自范围的成员集体。
这三类主体相互之间没有行政隶属关系，它们分别对不同的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等享有所有权，即本条的规定内容。
农村集体所有权主体是农村集体所有权存在的直接利益相关者，即农村集体所有权及其收益无论在法律上还是事实上都应当归属农村集体所有权主体，而该主体就是我国法律规定的农民集体或集体成员集体。
（二）不同情况下行使农村集体所有权的主体
1.属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权
这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。
该行政村农民集体所有的土地等集体财产，就由该行政村集体经济组织或者村民委员会来依法代表集体行使所有权。
农村集体经济组织和村民委员会同属于农村基层组织，但两者并不相同。“村民委员会”是指《
村民委员会组织法》中所规定的村民委员会（村委会）。
村民委员会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的农村基层群众性自治组织。
农村实行家庭承包经营等责任制形式后，对以“三级所有，队为基础”的人民公社体制进行改革。在改革过程中，在原来生产大队，有的在生产小队的基础上建立了村民委员会。
根据《村民委员会组织法》，村民委员会是农村基层群众自治性组织，担负着管理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等多种职能；
村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组，故村民小组也应当具有一定的自治管理职能，这就决定了村民委员会和村民小组不是以纯粹的民事主体身份出现的；
农村集体经济组织则不然，其主要职能便是代表集体从事各种经营活动，且原则上不承担本农民集体的公益性事务。
农村集体经济组织更多地由私法规范，村民委员会更多地由公法规范。
村民委员会是行政村的必要建制，在我国农村现实生活中，村集体经济组织不是必须设立的，即使设立的，也有很多不健全的地方，并没有全覆盖到每个行政村，造成集体所有土地的经营、管理等所有权职能无法履行，集体所有权自然由村委会来代行。
从法律规定上而言，《土地管理法》和《
农村土地承包法》在法律上赋予了村民委员会对村集体所有土地等财产进行经营、管理的经济职能；
《民法典》第101条规定，居民委员会、村委会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。
2.分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权
这里“分别属于村内两个以上农民集体所有”主要是指该农民集体所有的土地和其他财产在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地和其他集体财产仍然分别属于相当于原生产队的村民小组的农民集体所有。
这里的“村民小组”是指行政村内的由村民组成的自治组织。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。目前，全国多数农村地区在原来的生产大队一级设村委会，在原来的生产队一级设村民小组。
《土地管理法》和《农村土地承包法》都赋予了村民小组对集体土地等财产经营、管理的职能。本条也因此作了类似的规定。根据上述规定，如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织行使所有权；如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组来行使。
3.属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权
这种情况包括：
一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍然属于乡镇农民集体所有；
二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍然属于乡镇农民集体所有。
上述两种情况下，由乡镇集体经济组织来行使所有权。[8]
适用指引
第一，农民集体所有权的主体是农民集体，农村集体经济组织、村委会和村民小组不是集体财产的所有人，只是依法代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督。
第二，农民集体所有权的客体包括集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，还包括集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施，集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；以及集体所有的其他不动产和动产。
第三，农民集体所有权的内容是对集体所有的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。例如，对集体所有的土地进行发包、分配宅基地等。
