行政诉讼和民事诉讼的交叉，是指在行政诉讼程序中存在需要通过民事诉讼程序解决的情况或者在民事诉讼程序中存在着需要通过行政诉讼程序解决的情况。前者一般称为行政附带民事诉讼，后者一般称为民事附带行政诉讼。
本条第一款规定了行政附带民事诉讼，即一并审理民事争议。一并审理民事争议是指，人民法院在审理行政案件的过程中，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动。在一并审理民事争议过程中，当事人或者利害关系人提出了若干个分属于不同的诉讼序列但是具有一定关联性的诉讼请求，人民法院根据不同纠纷之间具有的关联性进行并案处理。
一并审理民事争议具有以下基本特点：
一是一并审理民事争议实际上是两种诉的合并。这两种诉讼是行政诉讼和民事诉讼。其中，民事诉讼以行政诉讼存在为前提，并且受到行政诉讼的制约。这种制约性主要体现为行政诉讼是主体诉讼，民事诉讼为附属诉讼。相关民事诉讼的成立以行政诉讼成立为前提。如果行政诉讼不存在，相关民事诉讼亦不存在；如果原告没有提起行政诉讼或者行政诉讼没有成立，相关民事诉讼亦不存在。民事争议的解决取决于行政争议的结果，在行政争议解决之前，民事争议无法获得解决。制约性还体现在一并审理民事争议程序一般以适用行政诉讼程序为主，在涉及民事争议的解决方面或者《行政诉讼法》没有明确规定的情况下，才适用《
民事诉讼法》。
二是存在具有一定关联性但是又分属于不同诉讼序列的若干诉讼请求。关联性是指行政诉讼及其相关民事诉讼是由同一行政行为引起的，并且民事争议的解决有赖于行政争议的解决。即无论行政争议还是民事争议都是由于行政机关的行政行为引起的，相互之间存在关联性。例如，卫生行政机关以某饭店卫生条件不符合有关规定导致顾客食物中毒为由，对某饭店作出行政处罚。该饭店不服行政处罚向人民法院起诉。诉讼期间，受害的顾客亦向人民法院起诉要求某饭店，要求赔偿损失和支付医疗费用。该民事纠纷的解决须以行政纠纷的解决为前提，两个诉讼之间具有关联性。此外，若干的诉讼请求中既有行政诉讼请求，亦有民事诉讼请求，属于异质诉讼请求，不能进行诉的合并。
三是人民法院可以将这些诉讼请求进行并案审理。“并案审理”并非合并审理，因为这些诉讼当事人、诉讼请求之间具有异质性，不能进行合并审理。合并审理即
司法解释中采用的“一并审理”。这里的“一并审理”实际上也意味着两个诉讼从根本上讲是可以分离的。因此，两个诉讼须分别适用不同的诉讼原则和诉讼制度。对于附带的民事诉讼，人民法院是否可以依职权进行并案审理？我们认为，如果利害关系人没有就民事争议提起诉讼的，法院既无须提示利害关系人提起民事诉讼，更无须依职权审理附带民事诉讼。因此，一般情况下，只有民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。即原则上，是否附带民事诉讼必须经由利害关系人主动要求。当然，这里的当事人只要有一方当事人提出即可，无须双方均提出或者征得对方当事人的同意。同时，人民法院对于是否并案审理有司法裁量权，没有必须并案审理的义务。
（一）一并审理民事争议的范围
关于一并审理民事争议（行政附带民事诉讼），各国的规定极为不同，学术界争论也比较大。有的国家明确排除一并审理民事争议。例如，匈牙利《行政诉讼总则》规定，因行政处罚形成的民事赔偿问题不得与行政处罚的撤销请求一并提出，法院不能制作有关的赔偿的裁决。大多数国家认可行政附带民事诉讼制度。例如，法国行政诉讼制度中有完全管辖权之诉、日本的当事人诉讼等制度实际上都包括了行政附带民事诉讼制度。
一并审理民事争议的范围应当限于与被诉行政行为之间具有内在的关联性的民事争议。如果相关的民事诉讼和行政诉讼之间不存在任何关联，则是单独的民事诉讼，无须附带；如果附带的民事诉讼与行政诉讼之间存在关联性，但是这种关联性并不紧密的，亦无须附带。正因为民事争议与行政行为之间存在内在的关联性才有附带的必要。一并审理民事争议的范围只能通过类属的划分初步予以确定，是否需要解决相关民事争议还应当根据案件具体情况予以确定。即是否应当一并审理民事争议的关键是，涉及民事争议的诉讼请求是否与被诉行政行为之间具备关联性。这种关联性是一并审理民事争议的基本条件，只有把握这个条件才能实现一并审理的目的。可见，不同性质的诉讼请求之间的内在关联性或者民事争议与被诉行政行为之间的关联性是一并审理民事争议的关键所在。
本条第一款所列举的行政许可、行政登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决是司法实践中行政争议与民事争议交叉最为突出的领域。例如在行政裁决领域，行政机关就民事争议作出裁决，人民法院应当对行政裁决的合法性作出裁判。而行政裁决的内容是有关民事争议的，如果人民法院不审理民事争议，不对民事争议的是非曲直作出评判，实际上也无法判断行政裁决的合法性，因此有必要一并审理。
本条第二款规定的是“民事诉讼先行”的情形。在司法实践中，如果民事争议构成了行政行为的“前提条件”，且行政诉讼和民事诉讼同时进行的，应当中止行政诉讼。例如，在相当多的行政确权类案件中，行政机关在收到当事人提交的买卖合同等材料的情况下，就应当办理相应的权属证件。此时，民事法律关系构成行政法律关系的前提，应当先就民事法律关系作出判断。例如，甲乙共有一处房屋并且在房产登记机关领取了房屋共有权证。甲在乙不知情的情况下，将房屋卖予丙。后丙至房产登记机关要求办理转移登记。房产登记机关认为该房屋属于共有财产，甲不能单方处分该房屋，拒绝办理转移登记。丙遂提起行政诉讼要求房产登记机关办理转移登记；乙在得知此事后也向人民法院提起民事诉讼，认为自己是房屋的共有权人，享有优先购买权，请求法院判决甲和丙之间的买卖合同无效。在本案中，甲和丙之间的民事法律关系是否合法，是房产登记机关是否办理产权转移登记的前提条件，因此，民事诉讼优先处理比较稳妥。本条第二款对此作了明确。
（二）一并审理相关民事争议的条件
一并审理相关民事争议的基本前提是若干个不同类型的诉讼请求具有内在的关联性。但是，当事人申请一并审理相关民事争议，还必须同时具备其他一些条件。这些条件是：
1.行政诉讼案件自身能够成立。如果行政诉讼案件不成立或者不存在，附带民事诉讼不能成立或者只能形成单独的民事诉讼。[1]
2.相关的民事诉讼的起诉人必须具备原告资格。相关民事诉讼的原告不一定是行政诉讼的原告。但是一般而言，必须是行政诉讼的利害关系人或者是被诉行政行为的相对人、相关人或者第三人。当然，相关民事诉讼的原告不可能是行政机关。相关民事诉讼的原告通常是和行政诉讼的原告之间存在民事权利义务关系的一方。此外，相关民事诉讼的原告还包括具有民事实体法上请求权人的法定代理人，受其赡养、扶养和抚养的人，继承人等。[2]
3.行政诉讼案件和相关民事案件必须同属于一个人民法院管辖。如果不属于同一个人民法院管辖的，须由共同的上级人民法院特别指定。我国《行政诉讼法》确定的管辖原则是由最初作出行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖，《民事诉讼法》确定的一般管辖原则是原告就被告原则。但是行政诉讼的被告与附带民事诉讼被告往往不是同一当事人，因此可能在管辖上存在一定冲突。考虑到行政附带民事诉讼问题解决的经济和效率，应当由行政机关所在地的人民法院统一管辖，在管辖问题上统一适用《行政诉讼法》。例外的情况是，如果当事人已经约定协议管辖和符合《民事诉讼法》规定的专属管辖规定的，应当按照《民事诉讼法》规定的管辖执行。人民法院对于这种情况应当决定不予准许，并告知当事人依法通过民事诉讼途径主张权利。
4.行政诉讼案件和相关民事诉讼案件属于同一审判程序。即同属于一审、二审或者再审，因为不属于同一审判程序就会带来审级上的困难。当然，一般来说，相关民事诉讼不得在二审、再审程序中首次提出，否则就会造成二审程序以及依照二审程序的再审程序当中民事部分一审终审的情况，事实上剥夺了当事人的上诉权。
5.相关民事诉讼须在行政诉讼过程中提起。由于相关民事诉讼的从属性，相关民事诉讼只能在行政诉讼过程中提起，即须在从起诉到审理终结这一期间提出，否则将不能实现附带的目的。这里的“行政诉讼过程中”主要包括：与行政诉讼同时提起；在行政诉讼开始后，最晚在法庭调查中提起。如果行政诉讼还没有开始，就谈不上附带民事诉讼；如果在行政诉讼结束后提起，又丧失了附带的意义，只成立一个独立的民事诉讼。
（三）相关民事争议一并审理的程序
与行政诉讼的审理相比，相关民事诉讼在审理上具有一定的特色。在审理此类案件过程中应当注意到行政诉讼和民事诉讼存在的不同，尤其是要注意以下几个问题：
1.在起诉条件上，一并审理相关民事争议，行政争议要符合行政诉讼的起诉条件，民事争议要符合民事诉讼的起诉条件。例如，在起诉书中应当具备以下内容：当事人的基本情况、诉讼请求和所根据的事实与理由、证据以及证据来源等。人民法院受理相关民事诉讼的起诉，必须以受理相关行政起诉为前提，只有在确定受理行政诉讼的基础上，才有必要对附带的民事诉讼起诉进行审查和决定是否受理。
2.在起诉期限方面，应当贯彻有利于当事人原则。《行政诉讼法》及其司法解释对于起诉期限的规定与《民事诉讼法》的规定有所不同。
《行政诉讼法》和司法解释确定了三种起诉期限：
（1）六个月。即《行政诉讼法》第四十六条规定的，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起六个月内提出。
（2）五年。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，对于非涉及不动产的案件，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从行政行为作出之日起计算，超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
（3）二十年。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，对于涉及不动产的案件，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，从作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理。
而对于民事诉讼而言，《民法通则》规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼期间为二年，对于身体受到伤害要求赔偿的诉讼时效为一年。此外，其他民事法律还规定了其他诉讼时效期间。行政诉讼和民事诉讼的不同规定，存在行政诉讼起诉期限和民事诉讼时效的冲突。如果行政诉讼的起诉期限已过，民事纠纷的当事人仍然享有对民事纠纷的起诉权，但是此时该民事权利义务关系已为行政行为所确定，在民事诉讼推翻该行政行为并获得胜诉的可能性不大。
因此，一般情况下，附带民事诉讼的当事人应当在行政诉讼起诉期限内起诉，其获得胜诉的可能性才现实存在。当然，在行政诉讼起诉期限已过的情况下，并非不允许民事纠纷的当事人提起民事诉讼，而是在民事诉讼中，行政处理决定将会作为证据出现，原告胜诉的机会不大。因此，在诉讼时效问题上，应当注重保护民事纠纷当事人的合法权益，尽量在行政诉讼起诉期限内提起民事诉讼。
3.在审理方式上，相关民事诉讼应当根据行政诉讼和民事诉讼的不同规则进行审理。例如，对于涉及民事权利义务关系的部分，适用《民事诉讼法》的规定，特别是要注意保护当事人的处分权。因为民事诉讼是典型的主观诉讼，对于涉及民事权利义务的，应当尊重当事人的意思自治。当事人可以自行和解，人民法院可以进行调解，相关民事诉讼的被告可以进行反诉。当事人在调节中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。举证责任实行“谁主张，谁举证”，证明标准实行高度盖然性标准等。
4.行政争议和民事争议应当分别裁判。有的学者认为应当采取“两案一判”。即将行政部分和民事部分放在一起判决，由人民法院制作行政附带民事判决书。理由是，行政诉讼与附带民事诉讼相互关联，具有一定的因果关系，只有将行政部分和民事部分一并判决，才符合附带的宗旨。我们认为，一并审理相关民事争议的判决应当实行“一案一判”方式。即将一并审理民事争议的诉讼视为行政诉讼和民事诉讼两种诉讼的结合。由于两种诉讼适用的法律不同，行政部分应当制作行政判决书；民事部分应当制作民事判决书。即针对不同的内容进行分别判决。
5.对于上诉的处理。主要有三种情况：
（1）如果当事人对行政裁判和民事裁判均提起上诉的，可以由上一级人民法院行政审判庭负责审理。行政部分按照行政诉讼上诉程序进行审判；相关民事争议部分按照民事诉讼上诉程序审判。同时应注意上一级人民法院仍然应当按照相关民事诉讼的特点，实行一并审理和分别裁判。
（2）如果当事人仅仅对行政裁判或者民事裁判提起上诉的，应当由上一级人民法院行政审判庭按照行政诉讼法和民事诉讼法规定的上诉程序进行审理。没有上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。
6.关于执行问题。《行政诉讼法》规定，行政生效判决的执行机关包括人民法院和行政机关。因此，对于行政部分的执行，应当由人民法院或者行政机关来负责执行；对于民事部分的执行，应当按照《民事诉讼法》的规定，一律由人民法院执行。行政附带民事诉讼采取一并判决的，原则上应当由人民法院统一执行；行政附带民事诉讼采取分别判决的，可以分别依照《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定进行。
对于当事人仅就行政部分提起上诉，而对民事部分没有提起上诉的，不宜对民事部分先行执行，而应当等待二审法院就行政部分作出终审判决之后再决定是否执行；如果当事人仅就民事部分提起上诉的，一般情况下可以就行政部分先行执行不必等二审法院对民事部分作出终审判决之后再交付执行。因为行政案件的审理和执行关系到行政机关的工作效能，而行政部分的判决对民事部分的判决则具有决定性的意义。
实务指导
1.准确理解“当事人”的范围。本条的民事争议的“当事人”是指一方当事人还是双方当事人？有人认为，这里的“当事人”是指各方当事人。如果一方当事人不同意一并审理的，法院不应该一并审理。[4]实际上，这种理解不正确。我们认为，只要一方当事人提出一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。理由是：其一，在现实的法律关系中，要求民事争议当事人双方都要求人民法院一并解决相关民事争议是极少的；其二，人民法院一并解决相关民事争议，旨在减少、节省诉讼资源，降低诉讼成本，方便当事人诉讼和人民法院审判，如果一方当事人不愿意人民法院一并解决相关民事争议，实际上弊大于利。[5]
2.准确理解“一并审理”。虽然本条规定的是“一并审理”，回避了行政附带民事诉讼的概念，但是应当说，二者在本质上没有区别。
