（一）撤诉
当事人撤诉是一种终结诉讼的制度，原告在诉讼过程中主动撤诉或者行政机关改变行政行为之后原告申请撤诉，实际上意味着当事人之间的纠纷已经得到有效的解决。人民法院经审查认为被诉行政行为违法或者明显不当，可以根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的行政行为，主动赔偿或补偿原告的损失，原告同意后可以申请撤诉。这种处理机制是在法律允许范围内的制度创新，是新形势下解决行政争议的一项有效制度，是实现“案结事了”，促进“官”民和谐的必然要求。以撤诉方式结案，有利于密切诉讼双方当事人之间的关系，有利于案件的执行，有利于及时审结行政案件。
撤诉是指在人民法院对案件宣告判决或者裁定之前，原告以一定的行为主动撤回诉讼请求，申请人民法院终止行政诉讼程序的诉讼行为。撤诉在第一审、第二审或者再审程序中都可能发生，前者是指原告撤回起诉或者上诉，后者是指再审申请人的撤回再审申请。《撤诉规定》第八条第一款规定：“第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审申请的，参照本规定。”为方便阐述，本书中如无特殊指明，撤诉一般指的是原告的撤诉。根据《行政诉讼法》及其
司法解释的规定，撤诉包括以下两种情形：一是自愿申请撤诉。本法第六十二条对此作了规定，后文述及。二是拟制的申请撤诉。本条对此作了规定。
（二）拟制撤诉
拟制撤诉，又称为“视为申请撤诉”或者“推定申请撤诉”，是指原告经人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭时，人民法院即可视为原告自愿撤回起诉，以人民法院裁定准许而终结诉讼的制度。
视为申请撤诉是一种法律拟制。原告向人民法院提起行政诉讼，是行使法律赋予的诉讼权利。经过人民法院的传票传唤，原告有出庭的义务。如果原告在人民法院传票传唤后仍然拒不到庭的，实际上放弃了自己的诉讼权利，即在原告没有提出撤诉申请的情况下，法院在特定情形下亦可以按照申请撤诉处理。在域外也有类似制度，例如德国《行政法院法》第92条第2项的规定，法院虽已敦促但原告不参加诉讼程序超过三个月时，视为撤诉。根据我国《行政诉讼法》和司法解释的规定，视为申请撤诉包括两种情况：经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭；未经法庭许可中途退庭。一般来说，拟制撤诉主要应当具备如下条件：
1.经人民法院传票传唤。修改前的《行政诉讼法》规定的“两次合法传唤”，这一规定与《
民事诉讼法（试行）》的规定相一致。所谓“合法传唤”就是要求依照法定的方式和程序传唤当事人，即将传票送达本人，并且由被送达人在送达回证上签名、盖章。当然，也有的同志提出，“合法传唤”的涵义还不够明确，口头通知、让人代话、打电话属不属于合法传唤？据此，《民事诉讼法》已经将“合法传唤”修订为传票传唤。[1]鉴于《民事诉讼法》已经删去了关于“两次”的规定，本次《行政诉讼法》修订时与其保持一致。
2.原告无正当理由拒不到庭。此处的“正当理由”是指因不可抗力或者其他不能抗拒的事由。对于有正当事由不能参加诉讼的，人民法院不能视为原告申请撤诉，而应当另行确定开庭日期或者延期审理。需要注意的是，此处的“原告”不仅仅包括原告本人，如果丧失诉讼行为能力的原告的法定代理人无正当理由拒不到庭，亦不委托诉讼代理人的，也应当比照上述规定处理。
3.未经法庭许可中途退庭。原告出庭之后，应当遵守法庭纪律。原告未经法庭许可中途退庭，是一种藐视法庭的行为。这一行为违反了法庭纪律，扰乱了诉讼程序，干扰了诉讼进程。当然，原告中途退庭的原因很多，有的可能因为对于法院裁判不抱有信心，有的可能因为对法院对行政机关的偏向存有异议。无论何种原因，原告都应当继续进行审理程序和等待人民法院的裁判。因此，为了维护法律的尊严和人民法院的权威，对原告未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按照原告撤诉处理。
4.对于视为申请撤诉的，人民法院也应当进行审查。人民法院必须经过审查才能认定原告的行为属于“视为申请撤诉”。如果原告虽然没有到庭，但是委托诉讼代理人参加诉讼的，不能视为申请撤诉。如果原告无正当理由拒不到庭又不委托诉讼代理人参加诉讼的，才可以视为申请撤诉。也就是说，视为申请撤诉并非不经过人民法院审查就直接视为撤诉。
此外，广义上的拟制撤诉还包括“按撤诉处理”的情形。有的学者认为，视为申请撤诉就是按照撤诉处理，具有同等的法律效力。[2]也有的学者认为，视为申请撤诉和“按照撤诉处理”是不同的。[3]我们倾向于两者概念是一致的。《若干解释》规定了两种“按撤诉处理”的情形：（1）第三十七条规定，原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。一般来说，对于此种情形，人民法院不需要进行审查，可以直接按自动撤诉处理。[4]司法实践中，有的法院对于撤诉后诉讼费用之外的费用的收取存有争议。《最高人民法院关于诉讼费问题两个请示的复函》（1994年8月23日，法函〔1994〕48号）中规定，关于当事人不交纳或不能足额交纳案件受理费、上诉费，人民法院按撤诉处理后应否收费的问题。原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费或上诉费，是人民法院受理案件的一个前提。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费或者没有足额交纳案件受理费或上诉费，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序。这种情况不存在诉讼费用的负担问题。诉讼中当事人申请撤诉，案件已进入诉讼程序有诉讼费用的负担问题。因此，当事人不交纳或不能足额交纳案件受理费、上诉费，人民法院按撤诉处理后不应收费，当事人已预交的部分，法院应予退还。（2）第四十九条规定，原告或者上诉人未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人未经法庭许可中途退庭，意味着原告或者上诉人以明示的方式拒绝法院的裁判，此时，法院可以按撤诉处理。这一规定明确了在二审程序中，上诉人未经法庭许可中途退庭的，也按照撤诉处理。
（三）缺席判决
所谓缺席判决，是指人民法院在开庭审理过程中，在一方当事人或者双方当事人未到庭陈述、辩论的情况下，合议庭经过审理所作出的判决。缺席判决是和对席判决相对而言的。缺席判决制度是为了维护法律的尊严，维护到庭一方当事人的合法权益，保证审判活动正常进行而设立的一种诉讼制度。
诉讼法学界一般也将缺席判决分为缺席判决主义和一方辩论判决主义两种模式来作为分析框架。所谓缺席判决主义，是指在原告缺席的情况下，法律拟制原告放弃其诉讼请求，法院得判决驳回其诉讼请求；被告缺席时，拟制为被告自认原告的诉讼主张，法院得根据原告的申请作出缺席判决。大陆法系国家一般实行缺席判决主义。所谓一方辩论判决主义，又称为单方辩论判决主义，是指当事人一方在言辞辩论期日不到庭时，由到庭一方当事人进行辩论，法院将当事人已经辩论的事实、已经调查的证据和缺席方所提供的诉讼资料作为判决的基础，依到庭一方当事人申请作出判决。英美法系国家一般实行一方辩论判决主义。一般来说，绝大多数国家并不采用绝对的缺席判决主义或者一方辩论判决主义，而是兼采两种模式的优势，尽量避免制度设计中的缺陷。完全的缺席判决主义由于缺席方异议申请制度的存在，无法保障缺席判决效力的稳定和诉讼效率的提高；而完全的一方辩论判决主义则由于没有进行对抗式辩论，法官掌握的案件信息、事实材料和证据材料等极有可能是不完整的，并且缺席方只能通过上诉来实现其正当权益，如果在缺席方确实存在正当事由的情况下，实际上剥夺了其在一审程序中参加诉讼的权利。
我国行政诉讼法对于缺席的情形规定“拒不到庭”和“未经法庭许可中途退庭”。拒不到庭一般理解为拒绝到庭应诉。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。法院对于未到庭或者在中途退庭的当事人已经提供的答辩状或者其他诉讼材料也应当一并审查，并充分考虑缺席一方的合法权益，使其不因缺席而受到不应有的影响。所以，人民法院对于缺席判决应当严格掌握，不可随意运用，应向被告多做工作，促使被告出庭。人民法院在作缺席判决时，应本着实事求是的精神，对被告提出的答辩状和各种材料以及庭前的陈述进行全面分析。[5]但是，人民法院经传票传唤后，被告仍不到庭，可以视为其放弃了在法庭上答辩的权利，要承担可能败诉的后果。[6]被告虽然拟制放弃了法庭上的答辩的权利，但是要承受法院可能对其作出不利实体判决的风险。当然，出于慎重考虑，人民法院实事求是作出判决时，应当首先对行政行为进行认真的审查，再询问原告，之后再行判决。[7]
我国行政诉讼法规定的缺席判决是一种实体意义上的诉讼后果。即缺席判决与对席判决的效力完全相同。缺席一方当事人如果不服的，可以向上一级人民法院提出上诉。这个法律后果与诉讼法意义上的缺席判决的理解还不完全相同。传统的缺席判决理论认为，缺席的当事人如果不服的，可以在一定期限内提出异议，其法律后果是一旦向法院提出了合法的异议申请，诉讼就要恢复到缺席前的状态，从而使缺席方达到否定判决之目的。可见，传统意义上的缺席判决主义实际上是一种诉讼程序上的处置，并不按照上诉程序进行，而是按照异议程序纠正缺席判决。
同时，我国缺席判决制度的实体意义对于人民法院的要求很高。即人民法院既“可以”作出缺席判决，又必须“以事实为依据，以法律为准绳”。这可能导致两个方面的不利后果：一是人民法院在适用缺席判决的规定时，可能顾忌在没有对质程序下事实认定或者适用
法律法规出现错误，因而不作出缺席判决。二是人民法院在作出缺席判决时，尤其是在针对被告适用缺席判决时，由于没有较为明确的规则，将会使缺席判决制度对于当事人荡然无存，使这一制度流于形式。因此，我国的缺席判决制度应当借鉴域外诉讼制度的经验，尤其是要弱化人民法院的职权主义色彩，对于当事人具有较多处分权的行政案件或者关系国家利益或者社会公共利益较为间接的，应当根据到庭一方当事人的申请而作出缺席判决，体现一定的当事人主义。
实务指导
在司法实践中，需要注意以下两个问题：
第一，对于原告是否可以适用缺席判决。在司法实务中，有的同志提出，对于原告未经法庭许可中途退庭的，除了可以按照撤诉处理外，是否还根据《若干解释》第四十九条第二款的规定缺席判决。如果可以按撤诉处理，就使一些本该经人民法院依法审查的撤诉行为规避了审查，也容易造成人民法院无力制止法律规定的非正常撤诉现象。该条规定，原告申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告经合法传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。我们认为，在特定的情况下，譬如原告认为被诉行政行为合法正确有可能对自己作出不利裁判的情况下退庭，如果法院按照撤诉处理，体现不出对行政行为的合法性审查，也体现不出对于原告藐视法庭的惩戒，似不应当按照撤诉处理，而是应当缺席判决。这也可以作为拟制撤诉的一种例外情况。
第二，是否可以强制被告出庭应诉。在本次修法过程中，有人认为，在司法实践中，经常会遇到行政诉讼被告经传唤不到庭的情况，在此种情况下，对被告应当适用强制出庭应诉制度。行政诉讼强制被告到庭制度具有理论依据。行政诉讼被告到庭参加诉讼是其必须尽到的义务。如果行政机关在执法过程中，行政相对人对于行政行为提出异议的，行政机关有义务解释、说明自己行为的合法性，而不应当逃避履行这一义务，否则就是对国家和人民不尽义务。行政相对人提起行政诉讼是对行政机关最强烈的异议，如果行政机关拒不到庭，则是一种严重的对国家不负责任的表现。强制被告出庭应诉，实际上就是对行政机关适用民事诉讼法上规定的拘传方式。我们认为，行政诉讼的被告是行政机关。对于行政机关这样一个组织体，不能也不适宜适用拘传方式强制到庭。当然，对于作为自然人的行政机关负责人也不应当采取拘传的方式。行政机关负责人对于行政行为的合法性不一定是直接的责任者。如果属于行政机关执法人员的公务过错要导致对行政机关负责人采取强制措施，不符合过罚相当原理。特别是，在开庭时，行政行为的合法性还没有最终的结论。如果将行政机关负责人强制拘传到庭，在行政行为合法的情况下，法院将无法处理因强制拘传所带来的负面效应。需要注意的是，这里的“拘传”不同于执行程序中的拘留。根据本法第九十六条的规定，对于拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，人民法院可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
