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行政诉讼法第44条(行政复议与行政诉讼的关系)条文内容及释义解读

2024-03-21 16:24 admin

本文介绍行政诉讼法第44条(行政复议与行政诉讼的关系)条文内容及释义解读，内容来源于最高人民法院数字图书馆。

行政诉讼法条文释义

行政诉讼法第44条条文内容原文

第四十四条　【行政复议与行政诉讼的关系】对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

行政诉讼法第44条主旨

本条是关于行政诉讼与行政复议之间关系的规定。

行政诉讼法第44条条文释义

行政诉讼与行政复议都是解决行政争议的有效方式，但二者存在较大的区别，如遵循的核心原则以及所建立的权力运行规律基础等方面。

行政复议在本质上属于行政行为，是同一权力属性的内部监督，且监督的幅度更宽、程度更深；行政诉讼属于司法行为，与需审查的行政行为属于不同的权力属性，司法权可以监督行政权，但是不能代替行政权。

一、受理复议申请的机关为“行政机关”

本条将提出复议申请的对象由“上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关”调整为“行政机关”，主要理由有：

第一，受理复议申请的机关有多重情形，修正前的表述并不能准确地确定受理复议申请的机关，且与《行政复议法》的相关规定存在冲突之处，将造成复议申请人在法律适用上的困惑。

第二，该问题属于行政复议领域的专业问题，《行政复议法》第十五条对此作了全面的规定，《行政诉讼法》再对此作出规定既无必要，也易于造成法律适用的混乱。

第三，“行政机关”的表述更加符合定位。本条规定的主要目的是明确当事人具有选择复议的权利，而非指明或限制提出复议申请的方法，使用抽象的“行政机关”，更符合程序性表述的定位。而且，“行政机关”的范围要广于修改前的规定，用词却更为简洁。因此，修改后的规定在立法语言的运用上，更为准确、严谨和简明。

二、复议后的起诉对象是“复议决定”

（一）修改理由

本法将复议后的起诉对象由“复议”调整为“复议决定”，主要理由有：第一，表述更为统一。“复议决定”的表述与本法第四十五条以及《行政复议法》第十六条、第十九条等规定的表述相一致。第二，表述更为严谨。行政复议是一个系统行为，包括受理、审查、决定、送达等多个环节，对“复议”不服的表述过于宽泛，容易令人产生包括复议所有环节的误解，这里限定为“复议决定”，可以明确起诉的对象。

（二）复议决定具有可诉性

在行政诉讼法修正案征求意见时，对复议决定是否可以提起诉讼有不同的观点，有意见认为复议决定不应纳入司法审查范围，主要理由有：第一，行政复议属于居中裁决，具有准司法性。第二，将复议决定纳入司法审查范围，挫伤复议的积极性。但是，修正案最终仍保留了复议决定可以提起行政诉讼的规定，而且还针对复议实践中暴露出的问题，加强对复议机关的监督，主要基于以下考虑：第一，行政复议属于行政机关的内部监督，作出的复议决定属于行政行为，其本质是对原行政行为产生效力上的影响，改变原行政行为的，直接消除原行政行为的效力；维持原行政行为的，那么原行政行为得到复议机关的肯定，应视为对原行政行为效力的加强或确认。第二，复议决定不可诉与司法救济终局的法律精神不相符。第三，修正案关于诉讼参加人部分的修改与之相对应。复议机关作出维持或改变原行政行为的决定，都可以依法成为被告，有利于加强复议机关的监督，督促复议机关更加积极地履行复议职责，避免消极维持原行政行为的现象出现。

三、复议前置的行政诉讼

（一）复议前置的设定

原则上，行政争议的救济途径可以由当事人自由选择，但是为更好地解决行政争议，在特殊情形下先申请复议则效果更佳。《行政诉讼法》将特殊情形的规定权限授予全国人大及其常委会制定的法律和国务院及有立法权的地方人大制定的法规，如《专利法》第四十一条、《税收征收管理法》第八十八条、《军品出口管理条例》第二十七条等。根据上述规定可知，复议前置的行政行为均属于专业性极强的问题，但行政诉讼面对的是所有的行政管理和服务领域，相对于某一专业行政机关，其专业性难以达到相同或更高层级，难以驾驭相应领域里的专业难题。因此，设定复议前置，既可以发挥行政复议的优势，又可以为后续的行政诉讼提供专业借鉴。需要说明的是，规章不具有复议前置的设定权，而且随着行政审判经验的积累和能力的增强，复议前置的范围也将逐渐缩小，如《工伤保险条例》《进出口商品检验法》等都已取消复议前置的规定。

（二）复议前置情形下提起诉讼

有人提出，“对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”的表述容易产生歧义，难以判断复议前置提起的诉讼是否所有要素都依照其他法律、法规的特别规定。上述意见有其合理性，对此不宜作扩大解释，其他法律法规只是确定原行政行为是否属于复议前置类型，至于起诉期限如何计算的问题，则应当按照《行政诉讼法》的规定确定，除非法律有特别规定。而法规对起诉期限无权作出规定，不具有可适用性。

实务指导

一、复议事项不属于行政诉讼受案范围的起诉

由于行政复议的受案范围广于行政诉讼，那么将存在依法不属于行政诉讼审查对象，但却属于行政复议受案范围的行政行为，如直接针对合理性问题提起的行政复议等。对于这类复议决定作出之后而提起的行政诉讼，法院如何进行审查并未明确规定。在《行政诉讼法》修改之前，申请人对原行政行为及复议决定都可以提起行政诉讼，由于行政行为的合理性问题不属于行政诉讼的受案范围，起诉人对原行政行为提起的诉讼，应当裁定不予立案或驳回起诉；但对复议决定提起诉讼的，则应依法进行立案审查，符合起诉条件的，应当予以立案，并审查复议决定是否依照《行政复议法》等规定依法对原行政行为进行审查，以及审查的结果是否与法律法规相符。但是，《行政诉讼法》修改之后将改变这种状况，本法第七十条将“明显不当”的行政行为列为可判决撤销的情形之一，而“明显不当”在“合理性”的范畴之内，由于当事人未必能够清楚区分“不合理”和“明显不当”之间的区别，而且本法第五十一条将立案审查制修改为登记制，从保护诉权计，当事人起诉行政行为不合理连同维持该行为的复议决定一并起诉时，应先立案受理，实体审查时再确认是否存在不合理以及是否达到明显不当的程度。

二、撤回复议申请后提起的行政诉讼

根据《行政复议法》第二十五条[1]的规定，行政复议终止应视为没有经过复议程序以及没有法定的复议决定。因此，撤回复议申请后提起行政诉讼，可分两种情形处理：一是非复议前置型。对此，《若干解释》第三十五条有明确的规定，在符合法定起诉条件时，可以对原行政行为提起诉讼。二是复议前置型。由于起诉人未经过必要的复议程序，此时提起的行政诉讼应裁定不予立案或驳回起诉

标签： 行政诉讼 行政诉讼法 行政复议

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