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行政诉讼法第28条(代表人诉讼)条文内容及释义解读

2024-03-21 14:17 admin

本文介绍行政诉讼法第28条(代表人诉讼)条文内容及释义解读，内容来源于最高人民法院数字图书馆。

行政诉讼法条文释义

行政诉讼法第28条条文内容原文

第二十八条　【代表人诉讼】当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。

行政诉讼法第28条主旨

本条是对当事人人数众多的代表人诉讼的规定。

行政诉讼法第28条条文释义

代表人诉讼是共同诉讼的一种，相较于一般共同诉讼而言，代表人诉讼的人数众多，基本为原告方。从法律关系角度而言，代表人诉讼和共同诉讼性质相同，但从程序法意义上，代表人诉讼是一种特殊的共同诉讼，正是因为当事人一方人数众多，故需要确定代表人进行诉讼。正是由于存在诉讼代表人，因此产生了代表人和当事人之间的关系等法律问题，需要专门加以规定和研究。

本条规定的代表人诉讼制度，来源于《民事诉讼法》。1991年颁布施行的《民事诉讼法》借鉴了美国集团诉讼和日本的选定当事人制度，确立了代表人诉讼制度。代表人诉讼制度是群体性诉讼的法制规范化举动，对于解决环境污染、规划许可、房屋拆迁等群体性纠纷，具有十分重要的意义。如果一项诉讼原告方人数众多，每人均有各自的利益表达，但其针对的行政行为属于同一或同一种类，那么确定若干诉讼代表人，统一发表意见，有利于提高诉讼效率，是一种切实可行的审判方式。

一、代表人诉讼的构成要件

（一）属于共同诉讼范畴

代表人诉讼首先属于共同诉讼，应符合共同诉讼的各项条件，比如被诉行政行为为同一或同一种类，属于后者的还需经人民法院认为可以合并审理等。

（二）当事人一方人数众多

《若干解释》第十四条已有具体规定：“同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。”

（三）有确定诉讼代表人的必要

需要注意的是本条规定“可以”由当事人推选代表人进行诉讼，而未使用“应当”，但就实践中而言，对于人数众多的共同诉讼，不推选代表人的情形是基本不存在的，确定诉讼代表人，一方面，有利于审理案件的顺利进行，另一方面，也是为了确保原告主张的正确表达，维护原告的合法权益。从此目的出发，除个别特殊情况外，对于人数众多的共同诉讼，都应当以确定诉讼代表人为宜。

（四）诉讼代表人具有合格的资格

诉讼代表人首先必须是当事人，其次应当符合诉讼代理人的基本条件，而且应当与被代表人的利益保持一致，不得损害被代表人的合法权益。

二、代表人诉讼的法律效力

代表人通常是由当事人所推选，推选的行为即含有对代表人的一般行为及其后果的认可和承受。比如提出管辖权异议、提供证据、进行辩论、申请证据保全等程序性权利。但是对于变更、放弃诉讼请求，或者承认对方当事人的诉讼请求，则属于特殊保留事项，代表人的单方变更和放弃行为对当事人不具有法律效力。代表人诉讼所形成的判决，具有最终的法律效力。该判决对被诉行政行为的合法性进行了判断，并作出了一定的结论。就行政行为理论而言，被诉行为具有了完全的法律效力和不可争性。该判决具有既判力，其既判力及于本案所有当事人。

实务指导

一、一般操作要点

在实践中，人数众多的代表人诉讼的原告方，可能利益完全一致，也可能利益不完全一致，也可能利益完全相互冲突，当事人诉讼请求可以不同，不同诉讼利益的当事人应推选自己的诉讼代表人。因此，对于利益完全一致的情况，可以推选代表所有人的诉讼代表人，而对于利益不完全一致的情况，需要注意个别未被诉讼代表人代表的当事人的特殊地位，对于利益完全相互冲突的当事人，应当区分不同的利益主体，确定不同的诉讼代表人，经推选产生的诉讼代表人可能仅代表部分利益一致的当事人，他们的诉讼行为对其他未被代表的当事人不具有当然的适用力。

审判实践中，在制作判决书时，为方便阅读习惯，可在判决书首部仅列明诉讼代表人的姓名和身份事项，并将全体原告名单和身份事项附后。

诉讼代表人既是当事人，也是代表人，诉讼代表人可以再次委托1～2名委托代理人参加诉讼，这时的委托代理人须明确身份，即是作为当事人自身的委托代理人，还是作为诉讼代表人的委托代理人。因为如果是当事人自身的委托代理人，则该代理人的行为只能视作当事人的行为，而如果该代理人是诉讼代表人的委托代理人，则该代理人的行为可以视作全体被上诉代表人代表的当事人的行为，由全体当事人承担法律后果。

二、群体性案件的处理

需要注意共同诉讼容易引发群体性矛盾的特点。《最高人民法院关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》（法〔2005〕270号）要求：当事人一方或双方人数众多的共同诉讼，依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同诉讼受理的，可分别受理。对于一些共同诉讼案件，要注重矛盾化解和行政争议有效解决，而不能任意扩大普通共同诉讼的适用范围，对矛盾易激化案件简单合并审理，草率过场，而引起矛盾激化。

三、共同诉讼与原告资格问题的衔接

行政审判实践中，较为常见的代表人诉讼包括因土地房屋征收引起的群体性诉讼，因环境污染引起的群体性诉讼、因有关建筑工程影响日照和通风采光而由受影响居民全体提起对有关建设工程规划许可证进行的诉讼。对于代表人诉讼，需要注意对原告资格的审查问题。例如，原告方人数众多均为被诉建设工程规划许可证许可建造的建筑后的居民，如果涉及采光权的问题，可以作为共同原告参加到行政诉讼中来，但是否所有和该建设工程相邻的居民都可以作为原告提起行政诉讼呢？我们认为，对此类案件的原告资格的把握，需要严格。不能仅仅因为某些居民和涉诉建筑相邻即认可其原告资格。因为此类案件，如不适当地扩大原告的范围，会导致社会矛盾的扩大化，一些普通行政诉讼案件会人为地转化成群体性诉讼，不利于社会矛盾的化解和行政争议的解决。民事诉讼的共同诉讼，有人数确定的代表人诉讼和人数不确定的代表人诉讼，但行政诉讼的共同诉讼模式不能简单套用民事诉讼共同诉讼模式。

因为行政诉讼仅对行政行为进行合法性审查，参加诉讼的人和人数仅具有程序法的意义，在实体法律关系上产生的意义不大。无论谁参加诉讼，无论多少人参加诉讼，均不影响人民法院对行政行为的审查、判断和处理。因此为确保诉讼的顺利进行，以开庭前为时间节点对参加诉讼的原告人数进行限制，符合确保程序及时有效进行的要求，亦不会损害当事人的合法权益。只要启动了对行政行为的合法性审查，认真对行政行为进行合法性审查，就是维护相关利益人的合法权益。

标签：诉讼 行政诉讼法

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