本法是对修改前的《行政诉讼法》第十四条的修改。增加了两类情形:一是县级、地市级人民政府为被告的行政案件;二是其他法律规定由中级人民法院管辖的案件,这主要是指知识产权类案件。
1.新法将“国务院各部门”中的“各”字删除,因为人民法院依法管辖的是针对国务院具体部门作出的行政行为提起诉讼的案件,落实在案件上是具体的某部门,为与其他行政诉讼被告在法律称呼上统一,如“县级以上地方人民政府”,删除“各”字。
将“省、自治区、直辖市人民政府”修改成“县级以上地方人民政府”,在法律中明确规定了被告为县级以上人民政府的案件由中级人民法院管辖。避免政府对于法院独立审判产生干预。
将“具体行政行为”中的“具体”删除,与《行政诉讼法》全文一致。
对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,这里面所说的行政行为,既包括国务院部门和县级以上人民政府直接作出的行政处理决定,也包括他们所作出的复议决定,包括维持、变更和撤销原行政行为处理决定的复议决定。这些行政机关级别较高,容易对基层法院独立审判造成干扰,也容易让原告对于法院的公正审理产生质疑,因此不宜由基层法院审理。
将原条文中“确认发明专利权的案件”删除。
2.海关处理的案件由中级人民法院管辖的主要理由是:海关的业务种类多,专业性、技术性强,并且涉及国家政策,影响对外经贸和交往,并且海关主要设在我国边境地区的城市和内地的大中城市。因此规定海关处理的案件由中级人民法院管辖,既便利当事人参加诉讼,又便于法院公正、及时审理行政案件。这类案件主要包括公民、组织对海关作出的行政处罚、扣押、缴纳关税等决定不服而向人民法院提起行政诉讼的案件。
海关处理的案件之所以由中级人民法院管辖的主要原因是:第一,海关案件有较强的专业性、技术性以及政策性要求,基层法院一般不具备掌握相关专业技术的专家;第二,海关行政机关并不是普遍设置的,其设立大都与中级人民法院的管辖相吻合,因此这类案件由中级法院管辖,有利于正确适用法律,保证案件质量。
3.本辖区内重大、复杂的案件。这条规定具有一定的灵活性,是在前两种列举式规定以外的一种弹性规定,从立法技术上说是对于前两种情况的补充,所谓重大、复杂的案件应当指案情的疑难和轻重程度、社会影响范围的大小、涉及政策性和专业性的深度和广度等因素。对此,应由
司法解释专门作出解释。
4.增加了其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。这一项是衔接性规定,根据《全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》,知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权性质案件;北京知识产权法院管辖不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的第一审知识产权授权确权行政案件。此条款也为以后进一步调整人民法院管辖权,以及与其他法律规定相衔接留有空间。
实务指导
实践中已经将被告为县级以上人民政府,除以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件归中级人民法院管辖。那么结合本法第十八条、第二十六条,将出现大量原由基层人民法院管辖的案件,变成由中级人民法院管辖。根据《行政诉讼法》第二十条规定,因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。不动产所在地管辖属于专属管辖。法律之所以确定不动产诉讼由不动产所在地法院管辖,其基本原因就在于便于就近调查、勘验、测量,便于法院执行。一般认为,“因不动产”是指行政纠纷或者争议的内容涉及不动产的物权。一般来说,县级人民政府以自己名义办理不动产物权的比较普遍。
因此,《行政案件管辖规定》第一条规定,被告为县级以上人民政府的案件,由中级人民法院管辖,但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件除外。在起草本司法解释过程中,曾经拟订为:“行政诉讼法第十五条第(一)项规定的案件,对县级人民政府所作的不动产登记行为提起诉讼的案件可以除外。”
2014年11月24日,国务院总理李克强签署第656号中华人民共和国国务院令,公布《不动产登记暂行条例》。该条例第六条规定,国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条规定,不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记,由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的,由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理;协商不成的,由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。
国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地,国务院批准项目用海、用岛,中央国家机关使用的国有土地等不动产登记,由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。从该条例的规定来看,不动产登记将由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。从过去的不动产登记来看,登记工作也是由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理的。
例如,《房屋登记办法》第四条第一款规定,房屋登记,由房屋所在地的房屋登记机构办理。但是,房屋登记簿上盖章的一般是县级以上人民政府。
《若干解释》确立的被告确定标准是“盖章标准”,例如当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院起诉的,应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。按照过去的做法,不动产登记机关应当是县级以上人民政府。如果延续过去的做法,对于县级人民政府做被告的情形,还应当有不动产所在地专属管辖的例外。经征询有关部门的意见,鉴于今后不动产的登记,不再由县级人民政府,而是具体的不动产登记机构。因此,这类案件也将不再由中级人民法院管辖。