【颁布时间】2023-8-15
【颁布单位】最高人民检察院 国家林业和草原局
关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见
为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和协同作用,强化林草领域执法司法衔接,形成依法惩治违法行为、保护发展林草资源的法治合力,推动提升林草治理体系和治理能力现代化水平,加快推进美丽中国建设和人与自然和谐共生的现代化,现就建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制提出如下意见。
一、持续强化协作意识,合力守护林草资源
保护和发展林草资源是生态文明建设的重要内容,事关国家生态安全,事关美丽中国和人与自然和谐共生现代化建设,必须用最严格的制度和最严密的法治为林草工作提供坚强保障。检察公益诉讼制度作为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果,通过行政公益诉讼的方式督促行政机关履行职责,通过民事公益诉讼的方式追究违法行为人的民事责任,是以法治方式推动国家治理现代化的重要举措。建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制,加强检察机关与林草部门良性互动,协同推动各项工作任务落实,以法治护航林草资源保护发展,对提升林草治理水平和监管能力,推动山水林田湖草沙一体化保护有重要意义。
各级检察机关和林草部门,要进一步深化协作意识,强化协同治理,坚持“双赢多赢共赢”理念,充分发挥各自职能作用,提升法律监督效果,增强依法行政水平。聚焦林草重点领域侵害国家利益或者社会公共利益,特别是情节严重、影响恶劣、拒不整改的违法行为,加强执法司法协作配合,推动形成林草资源保护治理新局面。
二、发挥检察公益诉讼作用,提升林草治理水平
林草部门负责森林、草原、湿地、荒漠生态系统保护修复,以及各类自然保护地、野生动植物的保护管理。各级检察机关要全面履行公益诉讼检察职责,加大对林草工作的支持力度,对林草领域存在的损害国家利益或者社会公共利益的违法行为依法进行法律监督。
(一)严格依法办案。要找准林草领域损害公益的突出问题,对确实存在违法行使职权或者怠于履行职责的案件,依法督促行政机关履行职责,对诉前检察建议解决不了的问题,依法提起公益诉讼。要立足
宪法法律赋权,恪守职能边界。在办理案件时尊重林草行政执法的特点和规律,不干预林草部门正常的行政执法活动,支持林草执法监管,共同维护林草领域国家利益和社会公共利益。
(二)全面履行公益诉讼检察职责。充分发挥行政公益诉讼诉前程序作用,运用立案、诉前磋商、检察建议、听证等方式督促林草部门履行职责。对涉及多部门监管职责的案件,充分发挥法律监督职能,督促相关部门各尽其责,协同推进林草资源保护治理。对林草部门充分履行监管职责但公益损害状态仍然存在的案件,检察机关可提起民事公益诉讼,督促违法行为人及时修复受损林草资源。对生态功能无法修复或者短期内难以修复的情形,可通过异地修复、认购碳汇、劳务代偿等形式修复。
(三)切实提升办案质效。检察公益诉讼案件以具有可诉性为原则,从符合法定领域、主体适格、公共利益受到侵害、存在违法行为等方面进行立案审查。对进入诉前程序的案件,检察机关可与林草部门就法定职责、整改方案、修复效果加强沟通,充分听取林草部门的意见建议。对行政机关是否依法履行职责,应当重点审查行政机关是否充分、及时、有效采取法定监管措施。
三、严格依法履职尽责,协同推动案件办理
各级林草部门要重视和发挥检察公益诉讼作用,支持检察机关开展工作,合力提升案件办理质效,确保全面履职尽责。
(一)正确把握检察公益诉讼的价值功能。在促进林草事业发展、保护生态资源方面,检察机关和行政机关目标一致。要进一步加强与检察机关协作,主动接受监督,认真听取建议,积极寻求帮助,将检察公益诉讼作为依法履职尽责、维护执法威信的强大后盾。要善于借助检察力量赢得地方政府支持,协调有关部门共同化解林草执法工作难题。
(二)认真配合行政公益诉讼监督。一是重视行政公益诉讼诉前程序,主动就履职情况和工作难点与检察机关进行磋商,争取达成共识,协同推动问题解决。对于检察机关指出确属履职不到位或者不作为的,要严格依法履职,积极整改到位,确保公共利益得到有效保护。二是对于因客观原因导致林草资源难以及时全面修复,或者林草部门依法尽职后受损状态仍然持续等情形,如违法占用林地、草地或湿地修建建筑物、构筑物等,林草部门已经申请法院强制执行,仍然难以拆除的,要及时说明情况。林草部门和检察机关对于是否全面履职难以达成共识的,可以通过上一级林草部门向上一级检察机关说明情况。三是对于进入诉讼程序的行政公益诉讼案件,认真做好应诉准备工作,积极应诉答辩,对于国家利益或社会公共利益受到损害的,在诉讼的同时,要持续推动问题整改,力争实质性解决问题。
(三)积极争取民事公益诉讼支持。对于行政执法协调处理难度大,执法后受损林草资源难以有效修复或者不足以弥补生态资源损失等情况,提起生态损害赔偿诉讼存在困难的,可提前对接检察机关,及时移送有关案件线索或案件,寻求检察机关依法提起检察民事公益诉讼。双方协作过程中,在林草生态修复、野生动植物救护标准、方式和时限等专业领域事项,主动向检察机关提供工作意见和专业支持,合力确保各类林草资源及时、有效、高质量保护修复。
四、建立健全协作机制,不断丰富协作形式
各级检察机关和林草部门要在现有合作基础上,进一步拓宽交流渠道和方式,建立经常性、多样化的协作机制。
(一)深化信息共享。一是林草部门发现公益诉讼案件线索的,以案件线索移送函的形式移送检察机关。检察机关对移送的线索要建立台账,及时办理并适时向林草部门反馈。二是定期相互通报涉林草领域重要工作部署、重大政策决定、执法司法办案情况等工作信息。涉及重大案件和突发舆情的,应在第一时间互通情况,共同研究制定处置办法。通报内容应严格落实保密规定及有关要求。三是各级检察机关和林草部门应明确专门联络机构和具体联络人员,并根据实际情况召开联席会议,共同研究解决工作中的突出问题。
(二)强化办案协作。做好生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接工作,推动办理重大破坏林草资源案件。一是对生态环境损害赔偿案件,林草部门启动生态环境损害赔偿程序后,可申请检察机关支持。检察机关可通过提供
法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、派员出席法庭等方式予以支持。生态环境损害赔偿磋商未达成一致且林草部门提起诉讼确有困难的,经沟通协商,可将案件线索移送检察机关。检察机关经审查认为符合公益诉讼立案条件的,依法予以立案。二是对检察公益诉讼案件,检察机关立案后,认为由林草部门启动生态环境损害赔偿程序更为适宜的,经沟通协商,可将案件线索移送林草部门并依法予以支持。
(三)加强调研督导。一是双方可视工作需要,对林草资源保护管理中存在的系统性、普遍性问题进行专题调研,提出对策建议,并收集各地可复制的经验做法,共同转化为制度成果。二是省级以上检察机关和林草部门对上级交办、转办、督办的重大涉林草案件,以及松材线虫病疫情防控、古树名木保护等涉及面广、跨行政区划、当地人民群众反映强烈、媒体高度关注的违法犯罪行为多发领域,可以实行联合督办,推动刑事处罚、行政执法、生态环境损害赔偿和公益诉讼案件协同办理,督促地方落实责任,强化问题整改,依法打击涉林草违法违规行为。
(四)推进业务建设。一是省级以上检察机关与林草部门可视情互派业务骨干交流锻炼,提升双方业务素质能力。检察机关根据工作需要可以聘请林草部门业务骨干为特邀检察官助理,参与涉林草公益诉讼案件办理工作。二是双方可针对林草资源保护中的重点、热点、难点问题,联合组织业务培训。对本系统举办的相关业务培训,可邀请对方工作人员参加或者参与授课。三是检察机关、林草部门与教育科研机构探索共建研究基地,在科研力量、学术交流、人才培养等方面通力合作,积极开展林草生态公益法治理论研究。
(五)做好联合宣传。双方应充分利用传统媒体和网站、移动客户端、微信公众号、直播平台等新媒体广泛宣传协作成效和案件办理进展。积极利用世界湿地日、世界防治荒漠化和干旱日、世界野生动植物日、植树节、全国生态日等重要节点,联合召开新闻发布会、发布典型案例、开展法治宣讲和庭审观摩,在全社会营造良好的法治舆论环境和氛围,引导公众关心、支持和参与林草资源保护工作。
各地检察机关和林草部门可根据本意见结合本地实际进一步深化协作内容,在协作中的经验做法、典型案例以及存在的困难与问题、意见与建议及时层报最高人民检察院第八检察厅和国家林草局办公室。
